Современная Россия

Геннадий Хромов

эксперт по контролю над вооружениями

 

Ракетное нераспространение является дополнением к системе мер нераспространения оружия массового уничтожения. Ограничение в распространении ОМУ и средств его доставки должно уменьшить угрозу возникновения войн и укрепить стабильность на нашей планете.

 

В 1987 г. государства семерки обнародовали свои предложения об ограничении ракетного экспорта, имея в виду создание препятствий для экспорта не только ракет, начиная с определенной дальности и веса полезной нагрузки (300 км и 500 кг, соответственно), но и основных узлов, составляющих эти ракеты, ключевых комплектующих элементов и материалов, а также соответствующего производственного оборудования и технологий, необходимых для их производства. Эти предложения были оформлены в виде международного режима контроля за ракетными технологиями (РКРТ). Такие "самоограничения" на свой экспорт в то время ввели США, Великобритания, Канада, Франция, ФРГ, Италия и Япония. Вместе с тем, если рассмотреть состояние экспорта вооружений и военной техники на тот период, особенно вне внутреннего экспорта в страны семерки, можно прийти к выводу, что в стоимостном отношении экспорт товаров, непосредственно подпадавших под ограничения РКРТ для этих стран, был крайне незначительным, т.е. ущерба их экономике предложенный ограничительный режим практически не наносил.

 

Более того, можно предположить, что основа этого режима, разработанного по инициативе США (собственно ограничительный список товаров и технологий и руководящие принципы режима), создавалась именно таким образом, чтобы не страдали интересы собственных производителей. Например, несмотря на то, что в качестве средства доставки ОМУ могли бы рассматриваться и авиационные средства, каких-либо намерений по их ограничению высказано не было. Здесь тоже, очевидно, сказалась структура экспорта, в которой поставка боевых самолетов составляла весьма высокую долю. Интересно также отметить, что с самого начала РКРТ создавался как клуб избранных стран, поставки между которыми любой ракетной техники не ограничивались. В соответствии с этим США не видят, например, ничего зазорного в продаже Великобритании баллистических ракет для подводных лодок Трайдент-2 и крылатых ракет Томагавк, экспорт которых в соответствии с нормами РКРТ строжайше запрещен. Безусловно, создавая РКРТ, страны Запада ставили задачу вовлечения в этот режим Советского Союза - крупнейшего в мире производителя и экспортера ракетно-космической техники.

 

По оценкам специализированных международных организаций (СИПРИ, Лондонский институт стратегических исследований), производственные мощности ракетной промышленности Советского Союза были больше, чем у любой другой страны мира, а некоторые эксперты оценивали эти мощности даже как превосходящие производственные мощности всех стран мира вместе взятых. В этих условиях любой международный режим контроля за ракетным распространением без вовлечения в него СССР был бы неэффективным, если не бессмысленным.

 

Необходимость вовлечения СССР (а затем и России) в РКРТ проистекала и из активной деятельности нашей страны в области космоса. Так, например, в 1987 г. по известным данным у нас было проведено 98 пусков космических ракет-носителей, а во всех остальных странах мира - не более 30.

 

В том же 1987 г. СССР было предложено присоединиться к этому режиму. Однако наша страна, заявив о принципиальной поддержке РКРТ, проявила необходимую осторожность. На первой же встрече с учредителями РКРТ в Лондоне осенью 1987 г. представители Советского Союза обратили внимание на то, что страна, против которой направлен пресловутый КОКОМ, не может считать свое членство в РКРТ равноправным. Фактически было сказано: отменяйте КОКОМ, и СССР будет членом РКРТ. Кроме того, декларируемое в РКРТ положение относительно того, что рассматриваемый режим не препятствует сотрудничеству в мирном освоении космоса не подкреплено соответствующими правилами, что чревато осложнениями в практической деятельности. Обращалось также внимание на особый акцент РКРТ в отношении баллистических ракет и недостаточное внимание ограничению крылатых ракет, не менее опасных, чем баллистические ракеты (и здесь такой подход можно было объяснить тем, что в те времена экспорт крылатых ракет, осуществляемый странами семерки, превышал экспорт баллистических ракет).

 

Позднее, уже в 1991 г. Советским Союзом высказывались предложения о том, что одним из возможных вариантов решения проблемы может быть создание международного механизма нераспространения ракетного оружия по типу ракетно-космического МАГАТЭ. В таком механизме участвовали бы как государства-поставщики с развитой технологической базой, так и страны, заинтересованные в получении доступа к ракетам и ракетным технологиям для их использования, например, в мирном освоении космоса. При этом не отрицалась и возможность того, чтобы за точку отсчета был принят РКРТ, т.е. выражалась готовность присоединиться к этому режиму, однако при условии, что статус СССР ничем не должен отличаться от статуса США и других членов РКРТ. К тому времени выявился и новый канал дискриминации: приглашая нас в члены РКРТ, ведущие страны Запада были не готовы на равных обмениваться с нашей страной информацией, необходимой для нормального функционирования режима.

 

Сегодня можно утверждать, что все приведенные выше оценки оказались справедливыми. Учредителям РКРТ пришлось несколько ужесточить требования к крылатым ракетам. Пришлось странам Запада также отказаться в существенной степени от своей дискриминационной политики, в том числе от пресловутого КОКОМа, который был распущен 31 марта 1994 г.

 

Россия прочувствовала и то, что ограничения РКРТ в существенной степени противоречат сотрудничеству государств в мирном освоении космоса. 6 марта 1992 г. Соединенные Штаты ввели санкции против российской организации Главкосмос, ссылаясь на то, что ее сотрудничество с индийской организацией ИСРО, связанное с предоставлением ей криогенных разгонных блоков для индийской ракеты-носителя ЖСЛВ и технологии их изготовления, подпадает под самые жесткие ограничения РКРТ (I категория). Правда, в конкретном плане эти санкции практически ни к чему не вели, поскольку объем экспортно-импортных операций между Главкосмосом и фирмами США был близок к нулю. Более того, основания для предъявления санкций были достаточно спорными, так как запреты, предусмотренные I категорией ограничительного списка РКРТ, относятся только к автономно поставляемым жидкостным ракетным двигателям (в данном же случае двигатель поставляется в качестве неразъемной части криогенного разгонного блока и не может быть использован в какой-либо другой ракете), да и сами криогенные блоки не могут рассматриваться как пригодные для использования в боевых ракетах. Если бы Россия в то время была членом РКРТ, то в качестве инструмента для разрешения недоразумения можно было бы использовать результаты международной экспертизы, проводимой странами-членами РКРТ.

 

Россия начала искать выход из положения на путях снятия любым способом озабоченностей США. Американская сторона, как представляется, успешно этим воспользовалась, сделав пересмотр российско-индийского контракта условием принятия нашей страны в члены РКРТ. Более того, американская администрация даже ухитрилась поставить условием такого принятия согласие России на квотирование ее услуг по коммерческим запускам искусственных спутников Земли, принадлежащих другим государствам, с помощью российских ракет-носителей, и даже увязать эту проблему с созданием международной пилотируемой станции Альфа, в которой США заинтересованы не меньше, чем Россия. Пути решения всех этих проблем были зафиксированы в российско-американских договоренностях от 2 сентября 1993 г., согласно которым Российская Федерация приняла на себя, в том числе, и все обязательства по режиму контроля за ракетными технологиями, не имея никаких прав и не являясь членом этого режима.

 

Американские эксперты, самым тщательным образом наблюдавшие за российско-индийским космическим сотрудничеством, в конечном итоге перестали высказывать какие-либо озабоченности по скорректированному контракту ИСРО-Главкосмос, а в марте 1994 г. были сняты и американские санкции.

 

Сегодня, за исключением США, ни одна страна из участниц международных режимов контроля, в том числе и РКРТ, не применяет подобных санкций, чтобы побудить физических лиц за рубежом признать нормы этих режимов. Правда, недавно появились сообщения о том, что Япония может последовать примеру Соединенных Штатов.

 

Условием выполнения международных режимов нераспространения является система экспортного контроля, который занимает особое место во внешнеэкономическом регулировании любой развитой страны и является одновременно инструментом внешней политики. Все существующие системы экспортного контроля реализуются через национальные механизмы и через национальное законодательство.

 

Все страны-члены РКРТ привели в соответствие с нормами нового режима свою национальную систему экспортного контроля. Причем в большинстве стран такая операция проделана исключительно аккуратно и взвешенно с учетом того, что интересы собственных производителей и государства в целом должны быть защищены. В связи с этим практически во всех странах считается неприемлемым установление более жестких ограничений, чем это предусмотрено международными списками РКРТ; ограничения РКРТ в национальных законодательных актах сопрягаются с ограничениями по другим режимам нераспространения, что создает дополнительные удобства для экспортеров. Очень многие государства на основании имеющейся практики реализации РКРТ выдвигают не только дополнительные предложения по введению новых ограничений для сдерживания ракетного распространения, но и требования, фактически облегчающие судьбу своих производителей. Так, в 1995 г. США, будучи мировым монополистом по разработке и экспорту технологий производства металлических банок для пива, прохладительных напитков и различных аэрозолей, выступили с предложением откорректировать ограничительные списки РКРТ (а там содержатся ограничения на определенные типы координатно-обкатных станков) таким образом, чтобы не было препятствий для экспорта подобного оборудования. С предложениями, аналогичными по своей целевой направленности, выступает ФРГ и другие страны.

 

Россия вынуждена была внедрять новую систему экспортного контроля, еще не будучи членом РКРТ. Более того, было поставлено условие, что Россия будет принята в режим только после создания соответствующей системы экспортного контроля. Согласно распоряжению президента России от 19 ноября 1993 г., в стране задействован "Список оборудования, материалов и технологий, применяющихся при создании ракетного оружия, экспорт которых контролируется и осуществляется по лицензиям", а согласно постановлению правительства, - "Положение о порядке контроля за экспортом из Российской Федерации оборудования, материалов и технологий, применяющихся при создании ракетного оружия".

 

Вместе с тем, недостаточная межведомственная координация, постоянные изменения в системе государственного управления и другие факторы привели к тому, что ограничения на экспорт, содержащиеся в вышеперечисленных документах, полностью удовлетворяя требованиям международного режима, оказались в известной степени избыточными, не во всем учитывающими интересы российского производителя. Эта избыточность проявляется прежде всего в ограничениях на передачу технологий производства вспомогательного оборудования.

 

Внедрение указанных документов в практику работ российских предприятий и систему государственного управления далеко не означает, что работы в этой области можно считать завершенными. Принятие даже самого совершенного директивного документа по экспортному контролю само по себе не может предотвратить возможности его нарушения. Одновременно должна быть внедрена программа повышения правовой и производственной культуры отечественных производителей и экспортеров, которая, в свою очередь, может быть реализована в полном объеме только в условиях экономической и политической стабильности в стране. Вместе с тем, в условиях тяжелейшего экономического кризиса нельзя исключить того, что предприятия оборонного комплекса в целях выживания могут пойти на обход этих правил.

 

В рамках реализации российско-американской договоренности от 2 сентября 1993 г. российские специалисты и ведомства уже накопили положительный опыт и отработали те специфические вопросы, которые связаны с членством Российской Федерации в РКРТ. Одним из таких специфических вопросов был вопрос о взаимоотношениях России со странами СНГ. Здесь, казалось бы, возникало противоречие между требованиями РКРТ и взаимоотношениями России со странами СНГ. Эти государства могут и не быть членами РКРТ. Кооперационные связи между предприятиями стран СНГ складывались десятилетиями в рамках Советского Союза и не могли быть в одночасье разрушены без колоссального ущерба экономике. В соответствии с этим Россия официально заявила, что ее вступление в режим не должно исключать этих кооперационных связей, подпадающих под ограничения РКРТ. При этом она декларировала, что не будет заказывать боевые ракеты на предприятиях других стран СНГ и не будет способствовать развитию их национальных военных программ по ракетам категории I (ракеты с дальностью большей 300 км и весом полезной нагрузки большей 500 кг). В конечном итоге вопрос был отрегулирован, он не помешал вступлению нашей страны в РКРТ. Россия безусловно должна была и обезопасить себя от того, чтобы ее членство в РКРТ было бы неравноправным, т.е. чтобы те или иные понимания и договоренности, по которым действовали, например, члены НАТО (если эти действия осуществлялись в рамках реализации РКРТ), не были бы прямо или косвенно направлены против интересов нашей страны.

 

С учетом проделанной подготовительной работы и сформулировав определенные условия, о которых говорилось выше, Россия в конце 1994 г. подала официальную заявку на вступление в РКРТ. 4 августа 1995 г. Российская Федерация на основе консенсуса, выработанного всеми странами-членами РКРТ, стала членом этого режима и уже в октябре 1995 г. участвовала в пленарном заседании участников РКРТ, состоявшемся в Бонне.

 

Что же изменилось в положении нашей страны? Россия продолжает выполнять обязательства по РКРТ, но в то же время российский ракетный экспорт осуществляется уже в других условиях.

 

Во-первых, ослаб односторонний прессинг со стороны Соединенных Штатов - одного из основных конкурентов Российской Федерации на ракетно-космическом рынке. Теперь в случае возникновения какой-либо неясной ситуации по конкретной категории российского ракетного экспорта, в качестве арбитров будут выступать и другие страны-члены РКРТ, мнение которых далеко не всегда совпадает с мнением США. В практическом плане такие вопросы будут обсуждаться на многосторонних консультациях технических экспертов (до 4 августа 1995 г. - на российско-американских консультациях).

Во-вторых, как уже отмечалось выше, РКРТ - это своего рода закрытый клуб, внутри которого взаимные поставки высокотехнологичной продукции, подпадающей под ограничения РКРТ, уже не рассматриваются как особо предосудительные. Возможности экспорта такой продукции в страны-члены РКРТ для России могут оказаться значительно большими, чем возможности ракетного экспорта в страны, не являющиеся участниками этого режима. Благодаря пока еще сохранившемуся исключительно высокому уровню многих российских научно-технических разработок возможно даже резкое увеличение экспорта в самые развитые страны Запада при условии, конечно, что эти работы будут у нас соответствующим образом организованы. Так, в начале 1996 г., российскому НПО энергомашиностроения было достаточно просто выиграть тендер, в том числе и у американской фирмы, на разработку и поставку кислородно-керосиновых ракетных двигателей для американских ракет-носителей (такие поставки подпадают под ограничения категории I РКРТ). В-третьих, Россия теперь может принимать участие в решении вопросов по совершенствованию РКРТ как в части устранения отдельных его недостатков, так и в установлении новых ограничений и новых подходов. Более того, Россия уже готова внести свои предложения на этот счет для обсуждения. Получила она и возможность принимать участие в решении вопроса о расширении членства РКРТ. Этот последний вопрос достаточно тонкий, так как, при безоглядном расширении членства в режиме, РКРТ в значительной степени становится бессмысленным.

Вместе с тем, следует отметить, что РКРТ, не предлагая никаких стимулов странам за их отказ от создания собственных боевых ракет, не может решить навсегда и в полном объеме задачу непоявления в той или иной стране таких ракет. Этот режим может только притормозить развитие ракетных программ в странах третьего мира. Нельзя отрицать важность ракетного нераспространения, но не надо и забывать, что РКРТ должен вписываться в общую систему экономических, военных и политических взаимоотношений внутри мирового сообщества. Вступление Российской Федерации в РКРТ в качестве равноправного члена открывает ей дополнительные возможности по обеспечению защиты ее интересов.