Политика

Андрей Загорский Ппроректор МГИМО

 

 

Вопрос о европейской безопасности имеет множество измерений. Продолжается теоретический спор сторонников структурного реализма и либералов-институционалистов. Второй пласт связан с обсуждением различных моделей безопасности - коллективной, кооперативной и других. Наконец, есть сугубо практический пласт. Начиная с 1995 г., в рамках Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) по инициативе России обсуждается общая и всеобъемлющая модель безопасности для Европы XXI века. По существу эта дискуссия сконцентрировалась на определении места и роли России в этой системе. В остальном же основные процессы, формирующие облик будущей Европы, в последние годы определились достаточно четко. Теоретические модели. Спор реалистов и либералов

 

Дискуссия между основными школами международных отношений касается животрепещущих вопросов международной политики, стратегии построения безопасности в условиях окончания холодной войны. Неореалисты или, как их чаще всего называют, структурные реалисты, исходят из того, что всякая система международных отношений является хаотической. Поскольку в отсутствие мирового правительства в международных отношениях отсутствует монополия на применение силы, каждое государство может полагаться только само на себя, в лучшем случае - на своих союзников. А стабильность в международных отношениях возможна только на основе баланса сил. Некоторые реалисты допускают, что в рамках международных организаций проявления анархии в международных отношениях могут быть сглажены. Но их советы политикам остаются неизменными в главном: образовавшийся вакуум должен быть заполнен. Безопасность государства или группы государств обеспечена в том случае, если этой группе государств не противостоит другой, более мощный блок. Ряд реалистов прогнозирует, что грядущий миропорядок будет определяться соперничеством и противоборством (не обязательно военным) новых международных центров силы. В орбиту этого соперничества могут быть втянуты и основные группы развитых стран.

 

Многие выводы реалистов перекликаются с аргументами российских приверженцев геополитики. Во многом, но как бы в зеркальном отражении, перекликаются и их практические выводы. Один из них заключается в том, что безопасность Запада не связана с судьбой российских реформ. Россия, претендующая на роль одного из мировых центров силы, останется соперницей Запада независимо от того, утвердится ли здесь демократия. Многие реалисты склоняются к тому, что международное сообщество не в состоянии взять под контроль кризисные события в Европе и в других частях мира, и поэтому предлагают вместо интервенционистской политики ограничиться консолидацией и укреплением безопасности западного мира, включая и новые демократические государства Восточной Европы.

 

Либеральная школа разделяет тезис о хаотическом характере международных отношений, однако отрицает, что стабильность международной системы может быть обеспечена на основе баланса сил. Укрепление и расширение блоков может расширить оборонный потенциал государств-членов, однако одновременно увеличить анархию в международных отношениях. Поэтому либералы предлагают отдать приоритет усилиям по устранению или сокращению причин насилия в международных отношениях. Это предлагается делать на двух направлениях.

 

Во-первых, путем развития и укрепления международных организаций, в рамках которых осуществляется сотрудничество Востока и Запада. Либералы отдают отчет в том, что возможности международных организаций ограничены и что полностью устранить элементы анархии из международной жизни не удастся. Однако международные организации полезны прежде всего тем, что с их помощью может быть налажена коммуникация между государствами, диалог и сотрудничество между ними, в результате чего повышается предсказуемость в международных отношениях, менее вероятным становится столкновение между государствами, повышаются стимулы для разрешения споров политическими методами. Это в любом случае лучше, чем чистая анархия в межгосударственных отношениях.

 

Во-вторых, многие либералы исходят из того, что утверждение демократии является лучшим средством решения проблем безопасности, поскольку демократические государства не склонны вести войны друг с другом. Поэтому основной акцент в политике Запада предлагается сделать на поддержку демократических и рыночных реформ (в том числе в России), а не на расширение оборонительных структур.

 

Спор между неореалистами и либералами не носит сугубо академического характера. Он влияет на общественное мнение, на взгляды политических элит ведущих государств. Условные параллели можно провести и с позициями основных политических сил на Западе. Правые консервативные партии, как правило, более восприимчивы к идеям реалистов. Либерально-демократические в большей мере разделяют логику либералов. Эта закономерность относительна. Анализируя позиции политических сил отдельных стран, можно встретить исключения. Но дискуссия демократов и республиканцев, противостояние президента и конгресса США в значительной мере вписывается в обозначенные рамки.

 

Концептуальные модели безопасности

 

Традиционные концепции организации европейской безопасности включают несколько понятий, имеющих определенное содержание. Долгое время европейская безопасность строилась на основе баланса сил или концерта европейских держав. Обе концепции оказались неспособными обеспечить стабильность в Европе, были чувствительны по отношению к сдвигам в разнице сил европейских держав и коалиций. Демонстрацией провала попыток обеспечить европейскую стабильность на основе баланса сил стали две мировые войны в XX веке. Поэтому возврат к балансу сил воспринимается сегодня подавляющим большинством экспертов и политиков как наихудший из возможных вариантов.

 

После окончания второй мировой войны на смену балансу сил пришло блоковое противостояние Востока и Запада, основывавшееся на формировании систем коллективной обороны в условиях взаимного ядерного сдерживания. Сдерживание оказались эффективным средством предотвращения большой войны, однако оно не работает в условиях современных внутригосударственных конфликтов и потому не может быть положено в основу новой системы европейской безопасности, разве что в случае маловероятного возрождения враждебных отношений между Россией и Западом. Выдвинутая в 80-е гг. концепция общей безопасности также вряд ли может служить ориентиром для решения современных проблем, поскольку она изначально имела своей целью сглаживать опасные тенденции противостояния Востока и Запада в условиях взаимного сдерживания. С исчезновением потребности в сдерживании отпадает и потребность в компенсирующих политических механизмах.

 

В запасе у теоретиков еще три концепции. Коллективная безопасность в отличие от коллективной обороны нацелена не на сдерживание внешней агрессии, а предполагает формирование механизмов мирного разрешения споров внутри системы между ее членами. Элементами коллективной безопасности являются запрет на применение военной силы в межгосударственных отношениях; коллективные санкции в отношении нарушителя этого принципа; процедуры мирного разрешения споров, в частности, арбитраж, создание международных судебных органов. Классическими примерами организаций коллективной безопасности выступают Лига Наций и ООН. Однако операцией буря в пустыне практически исчерпывается список примеров, в которых коллективная безопасность оказалась действенной.

 

Международные организации типа ООН вносят существенный вклад в стабилизацию положения в мире, в регламентирование и налаживание сотрудничества между государствами, однако в центральном для любой системы коллективной безопасности вопросе - пресечении агрессии и других грубых нарушений международного права, в том числе путем мер принуждения - они до сих пор оставались бессильными. Отсюда и сомнения относительно целесообразности формирования региональной европейской системы коллективной безопасности.

 

В послевоенный период появилось понятие сообщество безопасности. Такое сообщество также призвано сделать невозможной войну между входящими в него государствами. Однако достигается эта цель иными средствами. Сообщество безопасности формируется на основе приверженности государств общим ценностям и целям и складывается чаще всего на основе интеграционных процессов с участием демократических государств с рыночной экономикой. Успешность такого решения проблемы безопасности очевидна на примере стран ЕС, война между которыми стала практически невозможной. Другим примером сообщества безопасности нередко называют НАТО. Но очевидны и ограничения данной модели: сообщество безопасности не может быть ни создано на пустом месте, ни механически распространено на новые страны. Оно может сложиться лишь на основе относительно продолжительных естественных процессов в отношениях между государствами и обществами и всегда имеет определенные границы. Наконец, в последнее время появилась концепция кооперативной безопасности. Она еще слабо разработана, но в основном исходит из необходимости усилить роль международных организаций в предотвращении и разрешении споров и конфликтов. Эта модель предполагает подробную кодификацию норм поведения государств в отношениях как друг с другом, так и во внутренней политике (в основном в сфере прав человека и национальных меньшинств), приверженность государств согласованным ценностям, принципам и нормам. В случае возникновения конфликтов система кооперативной безопасности, в отличие от концепции коллективной безопасности, нацелена не столько на применение санкций, сколько на использование международных институтов для совместного решения проблем всеми сторонами в конфликте. Чаще всего в качестве прообраза системы кооперативной безопасности приводится ОБСЕ, при том условии, что ее инструменты еще нуждаются в развитии и укреплении. Европейские процессы

 

После окончания холодной войны в Европе сохранилась организация коллективной обороны - НАТО. Аналогичные функции имеет Западноевропейский союз. Наряду с этим в Европе существует сообщество безопасности - Европейский союз. Определенные функции сообщества безопасности выполняет НАТО, ставшая важным институтом координации политики стран Западной Европы и Северной Америки. Предотвращение ренационализации политики безопасности европейских государств, возврата к балансу сил, остается одной из важных функций НАТО наряду с коллективной обороной. Наконец, в центре дискуссий относительно формирования в Европе системы коллективной или кооперативной безопасности оказалась ОБСЕ.

 

В 1989 г. Европа оказалась перед выбором путей формирования нового единства. Выбор был невелик. Можно было идти путем сближения Востока и Запада, которые срастались бы в сообщество безопасности на основе общеевропейских структур. Именно в 1990-1991 гг. понятие сообщество безопасности от Ванкувера до Владивостока вошло в политический лексикон. Вторая возможность заключалась в интеграции Восточной Европы в уже существующее сообщество безопасности путем расширения западноевропейских и североатлантических структур на Восток. Наконец, мог сложиться какой-то компромисс, сочетающий в себе элементы обоих вариантов.

 

Западные государства в начале 90-х годов отдавали предпочтение первому варианту. Предлагали не спешить с роспуском многосторонних институтов Востока - Совета экономической взаимопомощи (СЭВ) и Варшавского Договора. Даже после роспуска СЭВа ЕС ориентировал страны Восточной Европы на налаживание субрегионального сотрудничества (платежный союз, зона свободной торговли), а не на быстрое вступление в ЕС.

 

Страны же Восточной Европы отдавали предпочтение интеграции в западные структуры. Это стремление еще больше усилилось в 1991 г. Сразу после событий в Вильнюсе и Риге они форсировали демонтаж СЭВа, Варшавского договора и двусторонних договоров с СССР, но ввиду неготовности Запада к расширению своих структур Восточной Европе пришлось довольствоваться паллиативными решениями.

 

1993 год стал в этом отношении переломным. Именно в этот период обозначилась смена парадигмы формирования большой Европы. Сессия Европейского совета в Копенгагене 21 июня 1993 г. приняла решение о том, что девять стран Центральной и Восточной Европы, подписавшие с ЕС соглашения об ассоциации, вступят в союз после того как будут удовлетворять ряду критериев. Данное решение официально открыло двери ЕС на Восток. Перспектива расширения ЕС была подтверждена в мае 1994 г., когда девять стран получили статус ассоциированных партнеров ЗЕС.

 

В том же направлении двигалась и НАТО. Дискуссия 1993 г. о расширении блока завершилась принятием в январе 1994 г. программы "Партнерство ради мира". Ее смысл был однозначен: НАТО впервые завила, что активные участники программы партнерства смогут вступить в блок. Сегодня нет ясности относительно сроков или очередности приема в НАТО новых членов. Решения на этот счет отложены до конца 1996 г. Однако общая перспектива расширения НАТО сегодня не должна вызывать сомнений. Конечно, можно спорить о причинах смены парадигмы формирования большой Европы. Но главное в том, что начиная с 1993 г. вариант сближения Востока и Запада практически исчез с повестки дня европейской политики, а вариант расширения западноевропейских и атлантических структур стал сегодня доминирующей тенденцией европейского развития. Россия и европейская безопасность

 

Тенденция к расширению западноевропейских и атлантических структур имеет более существенное значение для России, чем для большинства европейских государств. В отличие от последних перед Россией не стоит вопрос о членстве в ЕС и НАТО. Однако последствия наметившихся процессов не являются для России трагичными. Главная задача российской политики заключается не во вступлении в западные организации, а в налаживании сотрудничества с ними для облегчения интеграции в мировое хозяйство. Для этого необходимо институционалировать диалог и сотрудничество с данными организациями. Иными словами, участие или неучастие России в западных организациях не равнозначно интеграции или изоляции России в системе европейской безопасности. Расширение западных структур на Восток не будет означать изоляции России, если последняя сможет наладить с ними регулярный политический диалог и партнерство.

 

Тем не менее, в России перспектива расширения НАТО считается неприемлемой. Москва с 1994 г. настаивает на центральной роли ОБСЕ в системе европейской безопасности, на передачу ей функций координации в отношении других региональных организаций (НАТО, ЕС, ЗЕС, СНГ), то есть на иерархической системе европейской безопасности. Россия предпринимает усилия и для того, чтобы заблокировать или по крайней мере отодвинуть решение о расширении НАТО. Тщетность усилий на обоих направлениях сегодня очевидна. Предложения России о координирующей роли ОБСЕ не получили поддержки, как были отвергнуты и ее претензии на право вето в вопросе о расширении НАТО. Единственное, чего смогла добиться Москва - продолжение дискуссии о модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века в рамках ОБСЕ.

 

Сомнения вызывает не столько эффективность российской дипломатии, сколько правильность расставленных приоритетов. Предложения Москвы во многом шли в направлении формирования на базе ОБСЕ иерархической системы коллективной безопасности. Но если даже абстрагироваться от критики в адрес самой этой концепции, нельзя не отметить противоречие в российской политике: Россия явно не готова наделить ОБСЕ полномочиями организации коллективной безопасности. Это видно уже из ревнивого отношения к деятельности ОБСЕ по урегулированию конфликтов в бывшем СССР. Здесь Россия явно не хочет признать широкие полномочия ОБСЕ, отдавая предпочтение самостоятельным действиям в рамках СНГ.

 

О декларативности политики России в отношении ОБСЕ говорит и тот факт, что она до сих пор не внесла предложений, проясняющих ее видение модели европейской безопасности. Судя по всему, в Москве такого видения просто нет. Более того, можно предположить падение интереса России к дискуссии о модели европейской безопасности, в ходе которой уже внесено немало встречных предложений, острием своим явно или неявно адресованных нынешней политике Москве: необходимость строгого соблюдения обязательств по документам ОБСЕ, соглашений в области контроля над вооружениями и их сокращения, требование отказаться от стремления к созданию сфер влияния и т.д. Судя по всему, главная цель российских инициатив 1994-1995 гг. заключалась не в формировании в Европе системы коллективной безопасности, а в попытке что-то противопоставить расширению НАТО. Следует признать, что попытка эта была неудачной.

 

Немало вопросов вызывает категорическое отвержение Россией идеи расширения НАТО. Пока в ходе эмоциональной дискуссии не был приведен ни один аргумент, доказывающий неприемлемость для Москвы расширения НАТО. Единственным таким аргументом может быть сохранение существования военной угрозы со стороны НАТО для России. Тогда действительно имело бы смысл спорить о необходимости сохранения баланса сил. Но именно наличие такой угрозы со стороны НАТО отрицается российским руководством. Это значит, что расширение НАТО не обязательно будет враждебным по отношению к России шагом. Оно вполне может быть вписано в рамки кооперативного решения. Тем более, что НАТО предлагает России строить прямые партнерские отношения.

 

Кооперативное расширение НАТО никак не противоречит интересам России. Если рассматривать Североатлантический альянс не только как оборонительную организацию, но и как сообщество безопасности, а его расширение - не как акт раскола, а как шаг в сторону объединения Европы (наряду с расширением ЕС), Россия должна приветствовать интеграцию европейских государств, препятствующую ренационализации их политики безопасности. Единственное, что при этом должно волновать Москву - это обеспечение таких условий, при которых Россия и НАТО сохранили бы дружественные и установили партнерские отношения. При этом условии Россия вполне может стать участницей расширяющегося сообщества безопасности даже не вступая в НАТО. Наконец, не следует противопоставлять ОБСЕ и НАТО. У каждой из этих организаций своя ниша в европейской политике. ОБСЕ осуществляет многостороннюю деятельность по предотвращению и урегулированию в том числе внутригосударственных конфликтов, которая в рамки НАТО никак не вписывается. Поэтому, если не настаивать на выяснении вопроса о том, кто главнее в Европе, ОБСЕ, НАТО, как и другие региональные организации вполне могут дополнять друг друга. ОБСЕ при этом развивалась бы как организация кооперативной (а не коллективной) безопасности. Кажущееся многообразие моделей европейской безопасности на практике оборачивается гораздо более бедным выбором. Концепции баланса сил и концерта держав исчерпали себя. Взаимное устрашение и общая безопасность уходят в прошлое. Концепция коллективной безопасности находит все меньше приверженцев, в том числе, вопреки распространенному мнению, в России. Формирование же сообщества безопасности откладывается на отдаленную перспективу.

 

Объективные процессы в Европе выводят на другой вариант: расширение западного сообщества безопасности за счет вступления в ЕС и НАТО новых членов при одновременном развитии институтов кооперативной безопасности в рамках ОБСЕ, а также в условиях институционализации сотрудничества России с основными западными организациями в Европе: ЕС, ЗЕС, НАТО. Это - не иерархическая, а плюралистическая концепция европейской безопасности, открывающая благоприятные возможности в том числе и для России. Но только в том случае, если Россия не будет повторять ошибки Советского Союза и не встанет на путь самоизоляции и полуавтаркии.