Экология

Алексей Яблоков Центр экологической политики России

 

КАК ПРЕОДОЛЕТЬ ПРОТВОРЕЧИЯ ?

 

Решение проблем ядерного разоружения и контроля в области оружия массового уничтожения в демократическом обществе невозможно без участия общества. Эта азбучная истина предполагает, что общественность располагает достаточной, своевременной и надежной информацией о происходящем. Однако в области открытости информации в России, кроме несомненных успехов сравнительно с советским периодом, в последнее время появляются и серьезные проблемы.

 

 

 

ЗАКОНОДАТЕЛЬНАЯ ЗАЩИТА ОТКРЫТОСТИ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ИНФОРМАЦИИ

 

 

 

После всеобъемлющей секретности, окружавшей практически все экологические проблемы в советское время, в российском законодательстве появились в 1991-1995 годах четыре основополагающих документа, которые, казалось бы, сняли саму проблему секретности экологической информации.

 

 

 

Во-первых, это закрепленное Конституцией России право граждан на информацию о состоянии окружающей природной среды и состоянии здоровья населения.

 

 

 

Ст.41, часть 3. Сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом.

 

Ст.42. Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии.

 

Ст.24, часть 2. Органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица должны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права.

 

 

 

Из Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.

 

Во-вторых, это Статья 7 "Закона о государственной тайне" 1993 года, устанавливающая, что экологическая информация, как и информация о состоянии здоровья населения, не может быть секретной.

 

 

 

Ст.7. Сведения, не подлежащие засекречиванию

 

 

 

Не подлежат засекречиванию сведения:

 

о чрезвычайных происшествиях и катастрофах, угрожающих безопасности и здоровью граждан, и их последствиях;

 

о состоянии экологии, здравоохранения, санитарии.

 

 

 

Должностные лица, принявшие решения о засекречивании перечисленных сведений либо о включении их в этих целях в носители сведений, составляющих государственную тайну, несут уголовную, административную или дисциплинарную ответственность.

 

 

 

Закон Российской Федерации "О государственной тайне" (1993 г.)

 

 

 

В-третьих, это Статья 10 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" 1995 года, еще более определенно защищающая право граждан на информацию не только экологического характера и о состоянии здоровья населения, но и касающуюся последствий аварий и катастроф, а также информацию, касающуюся обеспечения безопасности населенных пунктов и граждан. Статья устанавливает, что такая информация не может быть отнесена не только к государственной тайне, но и иметь ограниченный доступ.

 

 

 

Ст. 10 . Информационные ресурсы по категориям доступа

 

 

 

3. Запрещено относить к информации с ограниченным доступом:

 

законодательные и другие нормативные акты, устанавливающие...права, свободы и обязанности граждан;

 

документацию, содержащую информацию о чрезвычайных ситуациях;

 

экологическую, санитарно-эпидемиологическую и другую информацию, необходимую для обеспечения безопасного функционирования населенных пунктов, производственных объектов, безопасности граждан и населения в целом.

 

 

 

Федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" (1995 г.)

 

 

 

В-четвертых, это не известная широким кругам, но действующая статья 84 Закона "Об охране окружающей природной среды" 1991 года, впервые определившая, что лица, засекретившие экологическую информацию, и специально - информацию о каком бы то ни было радиационном загрязнении,- несут конкретную административную ответственность.

 

 

 

Ст.84. Административная ответственность за экологические правонарушения

 

 

 

1. Должностные лица и граждане, предприятия, учреждения, организации, виновные в совершении экологических правонарушений:

 

несвоевременной или искаженной информации, отказе от предоставления своевременной, полной, достоверной информации о состоянии природной среды и радиационной обстановке, подвергаются штрафу, налагаемому в административном порядке.

 

 

 

Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды" (1991 г.)

 

 

 

Есть общее юридическое правило, по которому после принятия какого-либо закона все ранее принятые подзаконные акты действуют лишь в части, не противоречащей этой новой, более высокой правовой норме. В случае с законодательным запретом засекречивания экологической информации это означает, что все ранее принятые в СССР и России ведомственные инструкции и приказы о секретности (в том числе, по-видимому, и приказы министра обороны #052 за 1992 г. и #071 за 1993г.), равно как и подписки о "неразглашении", потеряли юридическую силу в части экологических сведений. Напомню и о недействительности в России каких бы то ни было секретных норм и правил, затрагивающих конституционные права граждан. Право на информацию о состоянии природной среды и угроз здоровью - одно из таких прав.

 

Оглядываясь на 1990-1993 годы, можно определенно сказать, что только такое всеобщее понимание важности для общества знания истинной картины того, что с обществом происходит, позволило сделать регулярным выпуск государственных докладов о состоянии окружающей природной среды и состоянии здоровья населения. Благодаря этому удалось опубликовать Белую книгу о радиоактивном загрязнении морей, окружающих Россию, и многое, многое другое.

 

 

 

НАСТУПЛЕНИЕ НА

 

"ЭКОЛОГИЧЕСКУЮ ГЛАСНОСТЬ"

 

 

 

Приблизительно с середины 1994 года в России стал проявляться и противоположный процесс - стремление засекретить все большую часть экологической информации и информации, которая может самым непосредственным образом повлиять на безопасность общества и его граждан. Знакомые с государственным управлением России, несомненно, найдут немало такого рода примеров. Приведу лишь некоторые из известных мне.

 

 

 

Август 1994 года. Приказ по Минатому России, засекречивающий состав радиоактивных отходов, закачиваемых под землю. Напомню, что это происходит на предприятиях Минатома в Железногорске, Северске и Димитровграде. Какую тайну могут составлять эти данные? Какую опасность для государства может составлять известность состава этих отходов? Можно сделать логичный вывод,что это сделано для того, чтобы ограничить общественность и независимых экспертов в анализе возможной экологической опасности от такой практики, вывести Минатом из-под огня критики за продолжение антиэкологической деятельности.

 

 

 

Юридическая квалификация этого события - сокрытие информации о радиационном загрязнении, что является, по меньшей мере, административным правонарушением (см. Ст.84 "Закона об охране окружающей природной среды").

 

 

 

Конец 1994 года. Гриф "Не для печати" на ежегодном отчете Госатомнадзора (появившийся после письма Минатома в Правительство с указанием на то, что широкое распространение сведений, приводимых в отчетах Госатомнадзора, нежелательно).

 

 

 

Весна 1995 года. В аэропорту Челябинска сотрудники ФСК конфискуют у американских врачей пробы крови, собранные у жителей села Муслюмово, пострадавших от радиоактивных выбросов комбината "Маяк"в пятидесятые-шестидесятые годы. Работы велись открыто, по соответствующему соглашению между американскими университетами и челябинскими общественными организациями, неудовлетворенными уровнем и доступностью исследований, проводимых ведомственными врачами на "Маяке". В России тонкие и очень дорогие методы молекулярной биологии, позволяющие с большей точностью, чем традиционные методы, выяснить степень радиационного поражения клеток, в наше время развиваются с трудом. Поэтому мы, казалось бы, должны быть заинтересованы в более глубоком и всестороннем анализе масштабов и последствий радиационного поражения своих граждан.

 

 

 

О том, что исходный "сигнал" в ФСК поступил с "Маяка", сомневаться не приходится: его сотрудники открыто сообщали в местной прессе о своем крайне отрицательном отношении к любым "чужакам", пытавшимся получить данные по состоянию здоровья населения, связанные с радиоактивным загрязнением региона в пойме реки Теча. Аргументы при этом приводились типично ГУЛАГовские: запрещено проводить не санкционированные свыше работы, запрещено вообще вывозить какую-либо кровь из России. И то, и другое - неправда.

 

 

 

Разразившийся после этого скандал благополучно замяли, пробы крови пропали, перед американскими учеными не извинились, наладившееся было сотрудничество пришлось прекратить. На мой запрос в Федеральное управление медико-биологических проблем, чей институт занимается изучением последствий южно-уральских радиационных катастроф на "Маяке", мне невнятно ответили, что в будущем они тоже собираются вести такие работы.

 

 

 

Смысл происшедшего в том, что нарушены все четыре упомянутые выше закона; попытка сокрытия и засекречивания информации, имеющей важное для здоровья населения значение, была успешной и безнаказанной.

 

 

 

Июль 1995 года. Указом президента России #360-рп от 26 июля Госатомнадзор лишен права инспектировать объекты Минобороны. Не осталось, мне кажется, ни одной центральной газеты (кроме Века, одним из учредителей которой является Минатом, и органа Минобороны - Красной Звезды), которые не высказали бы глубокое беспокойство общественности по этому поводу.

 

 

 

В мою бытность советником президента России по экологии в 1991-1993 годах мне дважды удавалось воспрепятствовать этой опасной для граждан, общества и государства инициативе Минатома и Минобороны. Позднее, в начале 1995 года, Госатомнадзор официально договорился с ними о порядке надзора над военными объектами (например, атомные лодки на отстое инспектировать, во время несения ими боевых дежурств - нет). Но тогдашний министр обороны Павел Грачев действовал напролом и, пользуясь близостью к президенту, добился подписания указа без необходимых предварительных согласований. Упомянутый указ прямо не нарушает ни один из законов, но он создает атмосферу, в которой такие нарушения становятся неизбежными.

 

 

 

Октябрь 1995 года. Арест санкт-петербургским отделением ФСБ капитана первого ранга в отставке Александра Никитина, российского сотрудника Норвежской экологической организации "Беллуна" по обвинению в разглашении государственной тайны, а затем и шпионаже (карается вплоть до расстрела). "Беллуна" готовила к выпуску в свет второй том своего аналитического обзора по радиационному загрязнению северного региона, и Никитин был одним из авторов этой сводки.

 

 

 

Ноябрь 1995 года - февраль 1996 года. Указ президента #1203 и соответствующие постановления правительства, обязывающее все министерства и ведомства подготовить свои собственные списки материалов для засекречивания. Это поручение дается в том числе и Минприроде, и Госкомсанэпиднадзору, у которых, в соответствии с упомянутыми выше законами, вроде бы, не должно быть никаких собственных секретных данных.

 

 

 

8 февраля 1996 года. Постановлением правительства #120 устанавливается новый порядок публикации сведений о координатах географических объектов: теперь упоминание в открытой печати точных географических координат возможно только по разрешению Межведомственной комиссии по защите государственной тайны (в том числе и для тех пунктов, по которым ранее такие координаты уже были опубликованы).

 

 

 

За первое полугодие 1996 года президентом и правительством а России выпущено несколько нормативных документов, заметно устрожающих режим секретности. При этом постоянно расширялся список лиц и организаций, имеющих право отнесения сведений к государственной тайне. А в число организаций, призванных следить за режимом секретности, была включена даже служба безопасности президента (см., например, распоряжение правительства от 23 марта 1996 года #447-р).

 

 

 

Формально во всех этих многочисленных документах последнего времени экологическая информация специально не упоминается, и, основываясь на приведенных выше законодательных актах, можно было бы считать "экологическую гласность" достаточно защищенной. На самом деле это не так.

 

 

 

Например, в соответствии с распоряжением тогдашнего руководителя администрации Николая Егорова от 15 марта 1996 года (#372), я, как специалист, относящийся к администрации президента, теперь не вправе выступать в средствах массовой информации в качестве государственного служащего (то есть с указанием моей должности) по "собственной инициативе и без разрешения соответствующих руководителей". Не могу я, в соответствии с этим же распоряжением, использовать информацию, ставшую мне известной в связи с моей служебной деятельностью, "в средствах массовой информации, а также в научной и преподавательской деятельности". И при этом никаких исключений не только для экологической, но и для более широко спектра данных, которые по закону не могут быть засекреченными (см. выше), не сделано.

 

 

 

Приведенные выше факты показывают, что все завоевания российского общества в области открытости экологической информации к середине 1996 года оказались под серьезной угрозой. Это опасно и для всего общества, и, как показывает случай Никитина, для отдельных граждан. Что же надо делать, чтобы, не нанося ущерба национальной безопасности, отстоять с таким трудом завоеванное право на свободу экологической информации?

 

 

 

ЧТО СЧИТАТЬ

 

"ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ "ИНФОРМАЦИЕЙ ?

 

 

 

Анализ ситуации показывает, что значительная часть вопросов могла бы быть решена, если бы нормативно было более точно определено, что же считать экологической информацией? Напомню, что экология, родившаяся в начале века как чисто биологическая наука, уже к середине ХХ столетия превратилась в комплексную дисциплину, включающую самые разные подходы и направления. Экология человека, экология города, экология сельского хозяйства, экология промышленности, военная экология... Несколько лет тому назад я нашел в литературе обоснования существования более сорока самостоятельных направлений экологии, и с тех пор их число только росло.

 

 

 

Четыре афористически сформулированные Коммонером в семидесятые годы "закона" экологии ("все связано со всем"; "все должно куда-то деваться"; " за все надо платить" (или "не бывает бесплатного обеда", или "бесплатный сыр бывает только в мышеловке"); " природа знает лучше") приложимы ко всем направлениям человеческой деятельности. И с этой точки зрения экологом может быть и математик, и строитель, и моряк, и военный. По существу, нет, наверное, ни одной области науки и человеческой деятельности без специального экологического раздела. Экология превратилась в общеметодологический подход, стала частью современного мировоззрения, частью нашего понимания картины мира.

 

 

 

Именно тут заключается неразрешенный конфликт определения той или иной специальной информации как "экологической" (и потому не могущей быть секретной) и специальной информации, которая должна быть ограниченно доступной. Особенно остро эта коллизия проявляется сейчас в двух областях: в области ядерной и радиационной безопасности и в области химического и биологического оружия. На примере случая Александра Никитина можно более подробно рассмотреть это противоречие.

 

 

 

ДОКЛАД "БЕЛЛУНЫ" - ИСТОЧНИК ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ИНФОРМАЦИИ

 

 

 

Все, на первый взгляд, далекие от "чистой" экологии данные в докладе "Беллуны" (которые, по сообщениям средств массовой информации, и рассматриваются ФСБ как государственная тайна, открытая Никитиным), имеют то или иное экологическое значение.

 

 

 

Прежде чем перейти к рассмотрению конкретной информации, напомню о существовании совсем "свежего" федерального закона "Об экологической экспертизе" (ноябрь 1995 года), Статья 3 которого в качестве первого(!) принципа экологической экспертизы устанавливает "презумпцию потенциальной экологической опасности любой хозяйственной и иной деятельности". Это положение законодательно закрепило испокон веков присущее экологам профессиональное любопытство и исходное недоверие к любой человеческой активности, выходящей за рамки естественных природных процессов в биосфере.

 

 

 

Экологически интересно сравнивать атомные подводные лодки (АПЛ ) по тому или иному заводу-изготовителю: с чьими реакторами и лодками чаще происходили ядерные и радиационные аварии? Что можно ждать от находящихся в эксплуатации реакторов того или иного конструктора и завода-изготовителя? Все это вполне осмысленные экологические вопросы в свете той огромной опасности для природы и населения, которую несут АПЛ. Кстати, вопросы в отношении реакторов атомных станций, давших миру экологические катастрофы в Чернобыле и на Три Майл Айленде (Three Mile Island), вроде бы не вызывают сомнения в их экологичности.

 

 

 

Поэтому, дата и место постройки судов, тип реактора и оружия, характер металла корпуса, - все это важно как для определения степени экологической опасности, так и для расчета уровня риска аварии с радиоактивным загрязнением и расчета возможных последствий такой аварии.

 

 

 

Вспомним трагическую гибель АПЛ "Комсомолец" в апреле 1989 года. Именно потому, что ее корпус был титановый, процессы коррозии реактора и оболочки ядерных боеприпасов пошли многократно быстрее и определили высокую вероятность загрязнения плутонием Норвежского моря. Кто может сказать после этого, что характер металла корпуса АПЛ является не только тактико-технической, но также и экологической характеристикой? А разве не относится к экологической характеристике количество радиационно-токсичного плутония, находящегося на борту АПЛ? Именно данные о количестве плутония в боеголовках торпедо-ракет "Комсомольца" оказались едва ли не самыми важными параметрами, определявшими его экологическую опасность для Мирового океана. А разве не тип реактора и особенности состава отработавшего ядерного топлива (зависящего, в свою очередь, от длительности его пребывания в реакторе) определил в значительной степени радиационное загрязнение в бухте Чажма в результате аварии 1985 года? Но ведь тип реактора зависит и от завода-изготовителя, и от конструктора, и от года выпуска.

 

 

 

В докладе "Беллуны" приведены данные по проблемам, связанным с хранением на Кольском полуострове радиоактивных отходов и отработавшего ядерного топлива (ОЯТ). Там же даны описания контейнеров для перевозки ОЯТ и маршрутов их движения, данные по динамике вывоза ОЯТ на переработку (из которых, кстати, следует, что угроза от радиационного загрязнения территорий ОЯТ сохранится на Мурмане, по крайней мере, в течение нескольких десятилетий). Сведены воедино в докладе "Беллуны" ранее порознь публиковавшиеся данные по местам расположения на Кольском полуострове радиационно- и ядерноопасных, как гражданских, так и военных, объектов.

 

 

 

Добавлю к сказанному выше, что министерства обороны России и Норвегии в декабре 1995 года подписали специальное соглашение о сотрудничестве в области охраны окружающей среды (распоряжение правительства от 13 декабря 1995 года #1771-р). В этом соглашении сторонами взяты обязательства "обмениваться информацией о мерах по обеспечению экологической безопасности" деятельности вооруженных сил, проводить совместные мероприятия "по мониторингу и восстановлению окружающей среды в районах дислокации и функционирования военных объектов".

 

 

 

Сошлюсь на другой официальный документ - Объединенное заявление и Протокол от 26 января 1996 года представителей Минобороны Норвегии, России и США. В соответствии с этим заявлением стороны осуществляют совместно оценку загрязнения Арктики от военных источников, и организуют работы по реабилитации загрязненной среды, в том числе происходящей от вооружения и оборудования.

 

 

 

Делать все, что мы обещали в этих документах, скрывая какие-то действующие или потенциальные источники радиационного загрязнения (в том числе места базирования АПЛ, пункты и методы хранения РАО и ОЯТ) просто невозможно. Согласно этому документу Минобороны де-факто признает, что большая часть радиационно-экологических проблем ВМФ флота не является секретной от военных соседних государств. Однако по отношению к собственным гражданам такая секретность, как показывают обвинения против Никитина, сохраняется.

 

 

 

РЕАЛЬНОСТЬ ПРОТИВОРЕЧИЯ "СЕКРЕТНОСТЬ - ЭКОЛОГИЧЕСКАЯ ОТКРЫТОСТЬ"

 

Необходимо найти решение проблемы обращения с данными, которые имеют явно экологическое значение и являются в то же самое время секретными с точки зрения военных. Случай с Никитиным показывает, что противостояние "военные - экологи" не имеет перспектив. В зависимости от общеполитической обстановки время от времени то одна, то другая сторона будет одерживать лишь временную победу. Нужно искать надежное, долгосрочное и легальное решение этой объективно существующей проблемы.

 

 

 

Мне кажется, разумный компромисс возможен. Для этого необходимы, по-видимому, только два основных условия:

 

1.Экологи должны признать, что экологическая информация в определенной части может быть секретной и не настаивать на безусловном открытии всей информации, которая может иметь экологический характер.

 

2. Военные должны признать, что национальная безопасность сводится не только к обороне страны от внешнего потенциального противника, но включает не менее важную экологическую составляющую, и рассматривать экологов не как врагов, а как союзников в обеспечении национальной безопасности в широком смысле слова.

 

Начну с аргументации для военных. Высший интерес любого государства - защита своих граждан. В том числе, - защита от экологических опасностей. В России признано и установлено в законе "О безопасности" 1993 года, что государственная безопасность не сводится к военной и включает, по крайней мере, еще экономическую и экологическую безопасность. И неизвестно, какая из этих опасностей главная: по причинам экологического неблагополучия в России ежегодно гибнет гораздо больше людей, чем во всех вооруженных конфликтах, включая и Чечню. Таким образом, экологическая безопасность - часть национальной безопасности (разделяющейся в свою очередь на безопасность личности, общества и государства).

 

 

 

Теперь аргумент для экологов. Любая национальная безопасность неизбежно должна иметь какие то закрытые компоненты. Например, вряд ли должна быть открытой и всем доступной информация об экологически опасных производствах - возможных объектах террористических атак (экологического или технологического терроризма). Положение и наличие емкостей с хлором или фосгеном, наиболее уязвимые для нападения террористов места атомных станций - все эти и подобные данные должны быть информацией с ограниченным доступом. Также не должна быть открытой информация, ослабляющая обороноспособность государства.

 

 

 

Теперь вопрос и к экологам, и к военным одновременно. Как быть, если рассекречивание одной и той же информации, с одной стороны, ослабляет обороноспособность государства, а с другой стороны, усиливает безопасность общества и личности? Эта коллизия может быть решена лишь экспертно, на основе тщательного анализа приоритетов и ответа на вопрос: "что опаснее?" При этом напомню, что в отличие от тоталитарного, в демократическом гражданском обществе на первом месте должны стоять проблемы обеспечения безопасности личности, потом - общества, и лишь потом - государства. Эти приоритеты именно в таком порядке и зафиксированы в Конституции России.

 

Итак, в спорных случаях нужна квалифицированная экспертиза. Случай с Александром Никитиным как раз такой спорный, и он позволяет глубже обсудить вопросы проведения такой экспертизы, ее достоинства и подводные камни.

 

 

 

Чтобы ответить на заданный вопрос (что реальнее в конкретном случае: угроза безопасности государству, обществу, или личности) экспертиза должна быть комплексной и учитывать, по крайней мере, не только военные, но и экологические, экономические и политические последствия засекречивания данных по радиационному загрязнению Мурмана. То, что информация, которая включена во второй том "Беллуны" и которой располагал Александр Никитин, относится к секретной, определила группа экспертов Генштаба. Это типично ведомственный подход, результат которого был предрешен заранее уже потому, что был нарушен основополагающий принцип любой экспертизы - независимость. Как же быть?

 

 

 

Возможны несколько подходов. Во-первых, можно было бы составить смешанную комиссию, в которую вошли бы, кроме военных, экологи, экономисты, политики. При этом, некоторая независимость военных экспертов могла бы быть обеспечена, например, включением туда офицеров, вышедших на пенсию и прямо не подчиненных Минобороны. Во-вторых, можно было бы сформировать несколько самостоятельных экспертиз (как это обычно и делается в отношении, например, любого строительства: экспертиза строительная, экспертиза экономическая, экспертиза экологическая). И каждая из них должна будет оценить степень подведомственного ей специфического риска, определить изменения уровня опасности (или безопасности) при рассекречивании данных. При этом окончательное заключение мог бы вынести какой-нибудь независимый, но ответственный орган (суд? парламентская комиссия?).

 

 

 

Таким образом, принципиально вопрос может и должен быть решен не на ведомственной, а на более широкой основе с учетом общенациональных интересов, существующего законодательства и конституционных прав граждан. Для того, чтобы такая принципиальная схема "заработала", необходимо подготовка и создании специальных актов нормативного характера, где регламентировалось бы решение подобных случаев. Возможно, таким актом могло быть постановление правительства или указ президента.