Материалы, статьи

Категории

Рассматривается вопрос о правовом регулировании категории архивных документов, содержащих конфиденциальную информацию; обосновывается необходимость законодательного закрепления отношений, возникающих при формировании и использовании конфиденциальной документированной информации, входящей в состав государственных информационных ресурсов.

Архивный фонд Российской Федерации (АФ РФ) является составной частью государственных информационных ресурсов страны, объем которого постоянно увеличивается. В сфере использования государственных информационных ресурсов АФ РФ последовательно реализуется принцип публичности государственных архивов, создаются условия по обеспечению конституционных прав граждан свободно искать, получать и передавать информацию, а также решаются вопросы создания необходимых условий для защиты от несанкционированного доступа и распространения документов ограниченного доступа, входящих в состав АФ РФ.

До конца 80-х гг. в советском архивном деле существовало понятие "документы ограниченного доступа" или "ограниченного распространения". К этой категории были отнесены значительные по объему комплексы документов, выявление и учет которых были в установленном порядке проведены в каждом из архивов бывшего СССР. Доступ пользователей и порядок работы с этой категорией документов были определены инструкцией Главархива СССР. Эта инструкция приравняла требования по работе с документами ограниченного доступа к документам секретного характера. Основную массу документов ограниченного доступа в это время составляли документы, закрытые для пользователей по политическим мотивам или в связи с ограничениями, установленными действующими или ликвидированными фондообразователями. Так, например, для пользователей длительное время были недоступны документы о проведении массовых репрессий, о гонении на церковь, об обстоятельствах расстрела царской семьи и др., а также о деятельности отдельных органов — Совета по делам религии при Совете Министров СССР, Главлита, ЦСУ, НКВД—МВД СССР и др. К числу документов ограниченного доступа были отнесены и личные дела рабочих и служащих.

С  началом  перестройки,  и  особенно  после 1991 г., вначале стихийно, а затем в соответствии с установками Комитета под делам архивов при Правительстве РФ была проведена масштабная работа по снятию неоправданных ограничений по доступу к архивным документам. Этот период совпал с разработкой архивного законодательства, в процессе которого велась оживленная дискуссия о границах ограничений по доступу к архивным документам. Временное положение "О порядке доступа к архивным документам и правилах их использования", одобренное решением коллегии Роскомархива 29 мая 1992 г., зафиксировало в качестве новации, что "документы госархивов, ранее относящиеся к категории ограниченного доступа (ограничен­ного распространения) и несекретные документы, использование которых ранее ограничивалось ведомственными распоряжениями, являются общедоступными"

В целях реализации конституционных прав граждан на доступ к архивной информации Росархив разработал Правила работы пользователей в читальных залах государственных архивов Российской Федерации, зарегистрированных Минюстом России в декабре 1998 г.

В составе АФ РФ имеются документы, содержащие конфиденциальную информацию, доступ и распространение которой ограничены в соответствии с российским законодательством. Однако несовершенство законодательной базы, в первую очередь отсутствие до настоящего времени законов "О праве на информацию", "О персональных данных", "О коммерческой тайне", а также базового закона, определяющего отношения, возникающие при формировании и использовании конфиденциальной документированной информации, входящей в состав государственных информационных ресурсов, создает значительные трудности в разработке Росархивом нормативно-правовых документов, определяющих порядок использования различных категорий архивных документов, содержащих конфиденциальную информацию.

Под эгидой Совета Европы Международный Совет архивов осуществил разработку рекомендацией по стандарту европейской политики в отношении доступа к архивам. Следует отметить, что вопросы доступа к персональным данным в этом документе базируются на процедурах, зафиксиро­ванных в национальных законодательствах европейских стран.

Установлению необходимого баланса между потребностью в доступе к архивной информации и допустимыми ограничениями ее распространения мешает в настоящее время отсутствие исчерпывающего перечня случаев прямого ограничения права на неприкосновенность частной жизни граждан.

Жизненно важные интересы личности в информационной среде, предполагающие реализацию права граждан на неприкосновенность частной жизни, в архивном деле реализуются на основе ограничений, закрепленных ст. 20 Основ законода­тельства Российской Федерации об АФ РФ и архивах, предусматривающей, что сведения о личной жизни граждан (об их здоровье, семейных и ин­тимных отношениях, имущественном положении) закрыты на срок 75 лет со времени создания документов, если иное не предусмотрено законом. Ранее этого срока доступ к таким документам может быть разрешен самим гражданином, а после его смерти — его наследником.

В советский период государство активно вмешивалось в личную, семейную жизнь индивида, в результате чего в государственных архивах накоплено значительное число документов (вплоть до 1991 г.), характеризующих личную, семейную жизнь граждан. Проект закона о персональных данных разработан на основе изучения международного законодательства и прежде всего призван регулировать создание и использование баз персональных данных в компьютерных сетях государственных и негосударственных структур. Институт защиты персональных данных в условиях автоматизированной обработки личных данных не вызывает сомнений. Вместе с тем проект не учиты­вает особенности обеспечения доступа к информации ретроспективного характера, не дифференцирует в достаточной степени доступ пользователей к персональной информации в зависимости от целей ее получения, что создает затруднения в использовании персональной информации в обобщенном виде для проведения исторических исследований. В составе АФ РФ имеются обособленные комплек­сы документов (дела), содержащие персональную информацию (личные дела рабочих и служащих, персональные дела коммунистов, пенсионные дела, наградные дела, аттестационные дела ВАКа, учетные и отчетные карточки коммунистов и т. д.) режим доступа к которым обеспечивается в соответствии со ст. 20 Основ законодательства Российской Федерации об АФ РФ и архивах. Кроме того, в составе документов советских, контрольных и судебных органов содержатся сведения о лицах, иногда порочащего характера.

Выделение и обособление этой информации из сформированных архивных дел в архивах не производится. Особенности формирования архивных дел, в которых содержатся подобные сведения, создают значительные трудности для пользователя, осуществляющего поиск и идентификацию сведений персонального характера, в том числе и содержащих информацию о частной жизни граждан. В связи с этим возникает проблема, связанная с ответственностью архива и архивистов по обеспечению режима защиты и порядка использования персональной информации, содержащейся в данной категории дел.

Требования к держателям персональных данных предусматривают в ряду других, что персо­нальные данные должны накапливаться для точно определенных и законных целей, не использоваться в противоречии с этими целями и не быть избыточными по отношению к ним, что персональные данные должны храниться не дольше, чем это требует цель, для которой они накапливаются, и подлежат уничтожению по достижении этой цели или по миновании надобности. В соответствии с действующими нормативами Росархива, министерств и ведомств бывшего СССР предусмотрено выделение к уничтожению личных дел рабочих и служащих через 75 лет после проведения отбора части их на постоянное хранение, в результате чего они приобретают статус исторических источников и с них снимается режим конфиденциальности.

Доступ к информации о частной жизни граждан, содержащейся в составе личных фондов граждан, передаваемых ими на постоянное хранение в государственные архивы (письма, дневники, мемуары и др.) обеспечивается на основании распоряжений фондообразователя (или лица, передавше­го документы в архив), закрепленных в договоре, заключенном им с архивом. Имеют место распоряжения по закрытию на определенный срок информации, затрагивающей как интересы фондообразователя, его родных и близких (А. Довженко, А. Цветаева—М. Цветаева), так и третьих лиц, в том числе корреспондентов При отсутствии таких распоряжений доступ к документам личных фондов осуществляется в соответствии с российским законодательством в зависимости от того, к какой категории доступа данные документы отнесены.

Тайна совершения нотариальных действий гарантируется ст. 5 "Основ законодательства Российской Федерации о нотариате". Документы, образующиеся в деятельности действующих государственных нотариальных контор или частных нотариусов, как правило, не поступают на хранение в государственные архивы. Лишь в случае их ликвидации на постоянное хранение должны передаваться реестры нотариальных действий, а также часть документов, подлежащих экспертизе через 75 лет, что предусмотрено Примерной номенклатурой дел для государственных нотариальных контор (М., 1981). В ряде регионов в период 1993-1995 гг. по согласованию с местными органами юстиции на государственное хранение были приняты документы ряда ликвидированных го­сударственных нотариальных контор. В соответствии с совместным письмом Росархива и Минюста России (от 25.05.95 г.) государственные архивы не имеют права совершать какие-либо действия с этими документами, кроме обеспечения их хранения, и, таким образом, архивы гарантируют тайну совершения нотариальных действий.

Росархив 29 июля 1997г. заключил соглашение о сотрудничестве с Федеральной службой налоговой полиции Российской Федерации о сроках, условиях хранения и использования архивных документов, которое предусматривает, что документы и материалы, содержащие сведения о кадровом составе федеральных органов налоговой полиции, лицах, оказывающих или оказавших им содействие на конфиденциальной основе, хранятся в архивах федеральных органов налоговой полиции до минования надобности. Самостоятельные фонды и группы дел архивов федеральных органов налоговой полиции, рассекреченные в соответствии с законодательством Российской Федерации и представляющие научную, историческую и практическую ценность, по согласованию сторон могут быть переданы на хранение в государственные архивы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В целях обеспечения охраны тайны усыновления в настоящее время Минюст России совместно с Росархивом планирует разработать нормативный документ, который призван отрегулировать использование документов, созданных в деятельности органов ЗАГС, содержащих сведения о тайне усыновления в соответствии с положениями Федерального закона Российской Федерации "Об актах гражданского состояния" и ст. 155 УК Российской Федерации. Следует однако учитывать, что в 20-40-х гг. вопросы усыновления рассматривались также местными органами власти и органамиобразования, в результате чего в составе их доку­ментации встречаются сведения об усыновлении.

В настоящий момент в связи с предполагающейся ликвидацией кредитных организаций (коммерческих банков) Росархивом совместно с Центробанком России разработан проект "Положения о порядке работы с документами, сформировавшимися в деятельности кредитных организаций, в случае их ликвидации", в котором регламентированы вопросы дальнейшего хранения этих документов. Вслед за этим планируется разработать нормативный документ, регулирующий порядок охраны и использования коммерческой и банковской тайн, содержащихся в передаваемых ликвидационными комиссиями в государственные архивы документах коммерческих банков, прекративших свою деятельность. Ведомственными нормативами (перечни документов, образующихся в де­ятельности промышленных и экономических министерств и ведомств) не предусмотрена передача на постоянное хранение в государственные архивы документов, содержащих коммерческую тайну. Вместе с тем, архивные учреждения субъектов РФ информируют о том, что в составе поступающих на хранение документов, созданных в деятельности хозяйствующих субъектов, в результате расширенного толкования ими понятия "коммерческая тайна" отсутствуют основные документы, характеризующие их деятельность за период существования.

Документированная информация, содержащая другие виды тайн, в состав АФ РФ практически не поступает. Так, карты стационарных больных (истории болезни), амбулаторные карты, содержащие медицинскую тайну, не передаются на постоянное хранение в государственные архивы.

В условиях внедрения в деятельность делопроизводственных служб организаций различных форм собственности компьютерной техники и новых коммуникационных средств, создания электронных документов, в том числе ограниченного доступа, важное значение приобретает разработка федерального закона "О документации". Закон призван обеспечить правовое регулирование вопросов документационного обеспечения управления, определить основные требования к докумен­там, системам документации, установить правоотношения в сфере документообразования, документирования и документооборота, в том числе в сфере конфиденциальной информации. В настоящее время Росархив и ВНИИДАД приступили к разработке Проекта данного закона. Одновременно завершается разработка проекта Государственной системы документационного обеспечения управления (ГСДОУ), в которой предусмотрено, в частности, определить порядок работы с документной информацией, базами данных и ИПС ограниченного доступа.

В целом, следует констатировать, что архивные учреждения Российской Федерации в современных условиях испытывают настоятельную потребность в совершенствовании российского законодательства в информационной сфере и, прежде всего, в решении вопросов правовой охраны различных категорий документов конфиденциального характера.