Исторические заметки

Дж. ПИТЕР МИКИСОН

 Не будет преувеличением сказать, что распределение финансовых полномочий между доминионом и провинциями является одной из самых трудных проблем Конфедерации. Каждая провинция, а некоторые из них много раз, была вовлечена в финансовые споры с доминионом. И ни один кабинет в Оттаве не может избежать вновь и вновь повторяющегося кошмара - неудовлетворенности провинций и ненасытных требований со стороны министерства финансов доминиона.

 

 

 

ВСТУПЛЕНИЕ

 

Фискальный федерализм является одной из основных тем, а возможно, и самой главной в эволюции канадского федерализма. За её развитием можно следить постоянно. Она присутствует в дебатах Конфедерации по сегодняшний день и проходит четкой красной нитью в литературе и исследованиях о канадском федерализме. (Perry, 1977) Даже когда дебаты о конституциональной реформе и национальной единстве доминировали в газетных заголовках и были в центре внимания правительств, те же самые правительства, правда с меньшей помпой, продолжали заниматься вопросами фискального федерализма. Эта тема также остается основной в вопросе о централизации/децентрализации, который занимает важное место в нашей истории.

 

Прежде чем пойти дальше необходимо понять, что означает и что влечет за собой фискальный федерализм. В любом определении федерализма говорится о разделении законодательных полномочий между двумя уровнями власти и их автономности в рамках соответствующих сфер юрисдикции. Для выполненения своих законодательных функций (фискальных потребностей) правительствам нужды доходы. Соответственно, одним из основных решений, принимаемом при объединении в федерацию, является определение источников дохода, в частности, налогообложение (фискальная способность). В действительности фискальные потребности и способности редко эквивалентны. Любое достигнутое равновесие обычно бывает кратковременным. Когда есть разница, возникает вертикальный финансовый дисбаланс.

 

Федеральная теория также исходит из предполагаемого равенства составных частей, по крайней мере в части касающейся разделения полномочий. В то время как это может быть верно в теории, реальность же такова, что между составными частями существует значительные различия в финансовых потребностях и способностях. Причины этого хорошо известны. Они включают демографические различия, такие как количество населения и его возрастной профиль; неравномерное распределение полезных ископаемых; географические факторы, такие как территория, климат, почва; размещение внутри федерации. Различия между составными частями в фискальных способностях и потребностях отражают горизонтальный фискальный дисбаланс.

 

Третьим главным компонентом является межправительтсвенный фактор, основанный на соглашениях и понимании между правительствами, а также на происходящих процессах, позволяющих делать поправки, приходить к компромиссу и регулировать межправительственный конфликт. Эти три фактора составляют основу большинства споров в вопросах фискального федерализма. По мнению одного ученого: "Проблема финансов является основной проблемой федерализма".

 

Заключительный комментарий вступления состоит в том, что конституция предусматривает распределение ответственности и определение полномочий для сбора налогов. Дальше мы увидим, что в конституцию могут вносится и вносились поправки, связанные с вопросами фискального федерализма. В канадские суды обращались за интерпретацией конституции и определением значения отдельных положений, таких как "прямое налогообложение". Также в рамках конституции правительста могут достигать соглашения, которые обрисовывают или определяют некоторые правила и положения фискального федерализма.

 

 

 

ВЕРТИКАЛЬНЫЙ ФИСКАЛЬНЫЙ ДИСБАЛАНС

 

Лучше всего начать рассматривать вертикальный фискальный дисбаланс с разделения полномочий и налоговой политики федерального и провинциальных правительств. (La Forest, 1981) Согласно конституции федеральный парламент имеет очень широкие полномочия для "сбора денег любым способом или методом налогообложения". Провинции имеют более ограниченную законодательную власть "прямое налогообложение в рамках провинции для сбора налогов для нужд провинции". Провинции также являются хозяевами полезных ископаемых в рамках своих границ. Доход от полезных ископаемых является важным и иногда спорным источником дохода провинции.

 

Между прочим, провинции имели исключительное право законодательства в вопросах здравоохранения, образования и социальной помощи. В то время эти вопросы не представляли национальной важности и не составляли основную часть государственных расходов. Очевидно, что здесь произошли большие изменения. Сегодня эти три области представляют очень значительный процент государственных расходов. И правительства, и общество считают их очень важными. Действительно, бесплатное медицинское обслуживание, термин, который использовался для краткой характеристики нашей национальной системы здравоохранения, часто употребляется как одна из канадских отличительных характеристик. С годами по мере увеличения провинциальных расходов в этих и других областях, разрыв между провинциальной фискальной потребностью и фискальной способностью стал больше. Это заставляет федеральное правительство способствовать его преодолению.

 

В Конфедерации на федеральное правительство была возложена ответственность за "самые важные вопросы" и фискальную способность их обеспечения. Нет сомнения в том, что федеральное правительство имеет фискалъную способность выполнить свои конституционные обязательства. Вместе с увеличением расходов в своих собственных областях, федеральное правительство, используя свои расходные полномочия, сделало значительные расходы в областях, принадлежащих исключительно провинциальному законодательству. Большое значение в этом анализе принадлежит федеральным расходным полномочиям, так как они являются основой функционирования федеральной системы и, в конечном итоге, стержнем в вопросе вертикального фискального дисбаланса. (Watts, 1999)

 

Вертикальный фискальный дисбаланс являлся спорным вопросом с самого начала образования Конфедерации. Конституционный закон 1867 года включал ряд гарантированных конституцией федеральных грантов и субсидий для провинций, что в то время являлось предметом интенсивных переговоров. Они были предвестником последующих событий. Через двадцать лет после создания Конфедерации на первой межпровинциальной конференции провинции рекомендовали увеличить эти гранты, так как они не отвечали потребностям. Конституциональная поправка, увеличивающая гранты, была в конце концов принята в 1907 году. Хотя суммы того времени были небольшими по сравнению с межправительственными трансфертами (переводами денег) сегодняшнего дня, давление провинций на федеральное правительство увеличить трансферы началось сразу же после создания Конфедерации и продолжается по сегодняшний день.

 

Федеральные расходные полномочия являются основным механизмом, с помощью которого федеральное правительство рассматривало и решало вопросы, связанные с вертикальным фискальным дисбалансом. Выбранным инструментом были: программа, стоимость которой была поделена (программы с разделенной стоимостью) и программа предоставления грантов на определенных условиях. Хотя такие программы стали появляться в конце столетия, их быстрый рост начался только после Второй мировой войны и особенно в социальных сферах, таких как здравоохранение, социальная поддержка населения и высшее и среднее специальное образование. Расходы появились и в других областях, таких как транспорт. Например, трансканадское скоростное шоссе. В этом примере важно то, что расходы были поделены в сферах исключительно провинциальной юрисдикции. Некоторые из провинций, такие как Квебек и Альберта, критично рассматривали федеральное вмешательство в дела провинций. (Tremblay, 1956) Отвечая на эту критику, федеральное правительство выдвинуло аргумент о том, что национальное правительство имеет всеобъемлющий интерес в этих вопросах, и в некоторых случаях, особенно с Квебеком, были выработаны альтернативные способы перевода эквивалентных денежных средств с использованием системы налогообложения.

 

В 1976 году федеральное правительство объявило об абсолютно новом подходе финансирования программ с разделенной стоимостью в области высшего и среднего специального образования, медицинского и больничного обслуживания. Этот подход получил название Финансирование учрежденных программ (EPF). В нем были сняты условия, так как федеральные цели были достигнуты, и программы уже работали. Обязательства, связанные с федеральным финансированием, поддерживаются сочетанием грантов и налоговых трансфертов. Последнее достигается сокращением федерального подоходного налога и соответствующим увеличением провинциального подоходного налога. После того, как налоговый трансферт такого типа завершен, нет возврата назад. Провинции неохотно отказываются от этой дополнительной налоговой возможности. В 1984 году федеральное правительство вновь ввело некоторые ограничения в финансировании медицинского обслуживания, приняв канадский закон в области здравоохранения.

 

В 90-ых годах федеральное и провинциальные правительства столкнулись с большой проблемой сокращения дефицита. Федеральные трансферты провинциям были включены в бюджетные сокращения и их уменьшение вызвало критику и ряд изменений в политике. Парадокс здесь заключается в том, что на протяжении многих лет провинции индивидульно и коллективно подвергали вопросам расходные полномочия федерального правительства и хотели их контролировать. Несмотря на эту критику федеральные деньги продолжали поступать, и провинции ожидали, что это будет продолжаться более или менее на том же уровне. Честно сказать, провинции стали зависеть от федеральных трансфертов. Когда трансферты были сокращены, провинции стали очень критичны к так называемой федеральной разгрузке. Провинциальные фискальные потребности остались прежние или увеличились, но регулировать бюджет стало труднее. Многие были озабочены тем, что канадская система социального обеспечения или то, что стало называться социальным союзом, не выдержит. В то же самое время некоторые провинции начали сомневаться в правильности продолжающихся значительных сокращений денежных поступлений со стороны федерального правительства. Они также критиковали одностороннее федерального решения, которое изменяло ранее принятые соглашения.

 

Федеральный бюджет 1995 года содержал в себе важное изменение в политике. В то время федеральное правительство объявило о своем намерении заменить программу EPF новой программой - Канадское здравоохранение и социальный трансферт (CHST). Новая программа CHST объединяла EPF и Канадский план помощи в единую финансируемою программу. CHST отражает тенденции децентрализации, происходящие в настоящее время в канадском федерализме. Бюджет 1996 года включал второе важное изменение в политике. Федеральное правительство добровольно объявило об ограничениях, связанных с выполнением федеральных расходных полномочий. Тот факт, что решение было принято вскоре после референдума об отделении Квебека в октябре 1995 года, на котором незначительное меньшинство сказало НЕТ отделению, не было совпадением. Можно четко проследить связь между политикой национального единства и фискальным федерализмом. Надо помнить, что федеральный фискальный федерализм стоял на повестке конституционной реформы с 1968 года и был одним из пяти условий, выдвинутых Квебеком для принятия конституционного закона 1982 года. Бюджетное обязательство 1996 года было одной из инициатив федерального правительства после референдума.

 

Как провинции реагируют на быстро изменяющуюся ситуацию в фискальном федерализме? Провинции взяли на себя инициативу и решили разработать свои позиции по "социальному союзу" и федеральным расходным полномочиям. Они исследовали 2 пути: выработку нового соглашения в межпровинциальных рамках и нового соглашения в федерально-провинциальных рамках. В действительности, провинции хотели пересмотреть правила игры и уточнить их. Вопросы, связанные с трудной темой национальных стандартов, являются критическими для понимания этой инициативы. Кто определяет их, как они определяются и приводятся в исполнение имеет фундаментальное значение для обоих уровней правительства.4 Федерально-провинциальный подход для сохранения "социального союза" был, в конечном итоге, поддержан правительствами в феврале 1999года.

 

При разработке основ новой политики все время присутствовали соображения о национальном единстве. Провинции, за исключением Квебека, связали свои идеи в области социальной политики с дебатами о национальном единстве, включив их в принятую в 1997 году в Калгари декларацию. Сначала Квебек не принял участия в межпровинциальных переговорах. Квебек хорошо знал, что происходило. В 1998 году на конференции премьеров провинций Квебек согласился присоединиться к другим провинциям на федерально-провинциальных переговорах. Когда же пришло время подписать заключительное компромиссное соглашение, Квебек посчитал его слишком централизованным и отказался. (Policy Options. April, 1999)

 

Новое рамочное соглашения, может быть, самый значительный и амбициозный перелом в развитии политики в области фискального федерализма за десятилетия. Время покажет, будет ли этот новый курс, разработанный правительствами, осуществлен. И это единственное, что вызывает беспокойство. Укоренившееся с годами поведение, как, например, возможность односторонне принимать решения, должно измениться, а на это требуется время, энергия и желание приветствовать (или по крайней мере принять) новый курс.

 

Причина, заставившая принять новое рамочное соглашение, непосредственно связана с уменьшением трансфертных платежей провинциям. Теперь, когда бюджетный дефицит ликвидирован и правительство докладывает об излишках или фискальном дивиденте, встает вопрос, что же делать с излишками. Можно сократить налоги, уменьшить долг, увеличить расходы или скомбинировать первое, второе и третье. Нет конца предложениям, связанным с увеличением федеральных расходов, многие из которых в сфере провинциальной юрисдикции. Некоторые примеры: национальная программа по уходу за малолетними детьми в течение дня, высшее и среднее специальное образование, улучшение дорог и других инфраструктур, фармацевтическая программа. Какие бы решения в конечном итоге не принимаются, новое рамочное соглашение скоро будет испытано и его будущее может очень зависеть от того как, а не какие решения принимаются. Так как специфика соглашения больше относится к процессам, мы обсудим это позднее.

 

 

 

ГОРИЗОНТАЛЬНЫЙ ФИСКАЛЬНЫЙ ДИСБАЛАНС

 

Найдя вертикальный фискальный дисбаланс, отраженный в финансовых соглашениях Конфедерации, можно также найти существование горизонтального фискального дисбаланса в системе субсидий и грантов. Очень хороший пример - раздел 119: специальная 10-летняя федеральная субсидия для Нью-Брансуик. Приморские провинции (что не менее важно) немедленно отреагировали, поставив

 

под вопрос результаты и последствия финансового соглашения с Конфедерацией. Они считают, что с ними обошлись несправедливо и призвали сделать изменения. Их позиция - тема межправительственных конференций, предмет, который рассматривался не одной Королевской комиссией. Вместо того, чтобы принимать конкретные решения по увеличению определенных федеральных субсидий, до 1957 года по этому вопросу не было выработано общей политики.

 

В своем докладе в 1940 году комиссия Роуэлла-Сируа предложила ввести систему Национальной поправки грантов. Как было отмечено комиссией: "Единственной действительной независимостью является финансовая безопасность".Предложение, выдвинутое в Национальной поправке грантов, явилось предвестником современной программы выравнивания. Эта рекомендация должна быть оценена в контексте всего их доклада. Так как некоторые провинции очень критиковали рекомендации Доклада по фискальному федерализму, положения, изложенные в Национальной поправке грантов, не были приняты еще 20 лет.

 

В 1957 году федеральное правительство представило программу выравнивания, которая была абсолютно безоговорочной. Формула должна была признать и сделать попраки фискальных способностей, путем выравнивания доходов от налогов физических лиц и корпораций, а также налогов на наследство. Немедленно возникает вопрос: выравнивание доходов до каких стандартов? Федеральное правительство согласилось выравнять доходы в среднем двух самых богатых провинций. В то время это были Онтарио и Британская Колумбия. В 1962 году 50 процентов доходов от полезных ископаемых были приняты в расчет, исключая Альберту и Британскую Колумбию из списка тех, кто оказался в выигрыше. С тех пор формула, по которой происходит расчет выравнивающих платежей, прошла множество изменений, включая увеличение провинциальных доходов, используемых для определения размеров платежей. В середине 70-ых, когда плата за право добычи нефти в Альберте быстро росла, (таким образом нарушалось применение формулы) были сделаны дополнительные попраки. Сегодня более 30 источников дохода учтены в формуле. Расчет основан на доходном потоке пяти провинций и называется Стандарт пяти провинций. Альберта и четыре Атлантические провинции не входят в уравнение. Ясно видно, что в формуле выравнивания с момента появления были сделаны многочисленные изменения.

 

Система выравнивающих платежей еще один пример федеральных расходных полномочий. Программа была начата в то время, когда доходы правительства увеличивались. Провинции, получившие деньги, не были защищены в том случае, если бы федеральное правительство решило сократить выплаты или даже отменить программу. Когда доходы от полезных ископаемых были включены в формулу выравнивающих платежей в 1962 году, Альберта и Британская Колумбия критиковали это изменение. И это понятно. Урок не прошел даром и для других провинций, и неизбежно вставал вопрос о том, как установить какую-то форму защиты или гарантий.

 

Ответом была своего рода конституционная гарантия или прикрытие. Впервые вопрос встал во время переговоров, которые привели к принятию Хартии в 1971 году в г. Виктория. Вопрос о выравнивании был частью общей дискуссии по вопросам региональных несоответствий. И хотя Хартия рассматривала предмет региональных несоответствий и обязательства обоих уровней правительства для решения этой проблемы ссылки на выравнивание не было. Этот пропуск был не оплошностью, а большой разницей во взглядах. Получающие провинции хотели конституциональных гарантий, которые бы заставили федеральное правительство сделать платежи. Федеральное правительство не было готово согласиться с эти предложением. Они не были готовы выписать незаполненный чек.

 

Критика также была со стороны Британской Колумбии, которая заявила, что региональные несоответствия существуют не только внутри провинций, но и между провинциями. Для Британской Колумбии самым лучшим способом удовлетворения этих потребностей были выплаты людям, а не правительствам, что было совершенно противоположной перстпективой.

 

Во время переговоров, которые привели к принятию Конституционного закона в 1982 году, правительства еше раз добавили вопрос о региональных несоответствиях к повестве дня. Конечным результатом был раздел 36-ой Конституционного закона 1982 года под названием "Выравнивание и региональные неравенства". Первый пункт напоминает пункт о региональном неравенстве, включенный в Хартию в Виктории. Второй пункт гласит:

 

(2) Парламент и правительство Канады привержены принципу выравнивающих платежей для гарантии того, что провинциальные правительства имеют достаточные доходы для обеспечения разумно сопоставимого уровня государственных услуг при разумно сопоставимом уровне налогообложения.

 

Положение установливает неконституционное обязательство со стороны парламента и правительства Канады обеспечить выравнивающие платежи. Хотя провинция могла поставить под сомнение эту узкую интерпретацию и ничто бы ей не помешало это сделать, была надежда на то, что Верховный Суд не поддержит её. Поступить иначе означало бы заставить парламент сделать платежи - трудное для выполнения решение. Хотя суммы не уточняются, положение предлагает определить среднюю сумму, основываясь на национальном базисе. И, наконец, платежи поступают правительствам, а не физическим лицам. Даже если этот пункт не имеет законного основания, он является мощным напоминанием того, что стало краеугольным камнем федеральной системы - выравнивание.

 

Выравнивание рассматривали как "клей", удерживающий страну вместе. (Boadway and Hobson, 1998) В формулировке 36-го раздела четко указывается на то, что провинциальные доходы, услуги и налоги должны быть разумно сопоставимы. Философское обоснование состоит в том, что канадцы, где бы они не жили, имеют право и должшы иметь по существу одинаковый уровень государственных услуг. Программа выравнивания является основной программой, через которую федеральное правительство перераспределяет богатство страны. Фонды переводятся из провинций, которые "имеют" (Онтарио, Британская Колумбия, Альберта) в другие провинции и территории, которые "не имеют". В большей своей части политика и практика выравнивания не вызывала возражений.

 

В последние годы, по мере того, как провинциальные правительства старались взять дефицит бюджета под контроль, их понимание и щедрость переодически подвергались испытаниям. В 1990 одностороннее решение федерального правительства ограничить выплаты в рамках Канадского плана помощи (САР) трем провинциям, которые "имеют", вызвало с их стороны сильно отрицательную реакцию по поводу последствий этого решения для выравнивания. В действительности, формула финансирования многих программ с разделенной стоимостью предусматривала выравнивание. Ограничение выплат по САР было слишком резкой мерой и реакция провинций, поставивших под вопрос общую стоимость выравнивания , была полностью предсказуемой. Когда федеральное правительство объявило о новой программе CHST продолжалось искажение выравнивания на ограничения по САР. Согласно CHST выплата грантов на душу населения в провинциях сильно различается от 939 долларов на человека в Квебеке и до 800 долларов на человека в Альберте. В бюджете 1999 года эта проблема рассматривалась, и с 2001 года правительство ввело равные гранты на человека, составляющие 960 долларов.

 

Несмотря на то, что население отвергло соглашение, достигнутое в Шарлоттауне на референдуме 1992 года, нам нужно упомянуть поправки к разделу 36, предложенные в проекте законодательного текста, хотя бы для того, чтобы продемонстрировать, по крайней мере, Атлантической Канаде, что этот раздел остается незаконченным.

 

Ни в одном из федеральных документов, ни в докладе 1992 года Бодуа/Добби нет ссылки на выравнивание. Несмотря на это, когда начались федеральные провинциальные переговоры, выравнивание нашло свое место в повестке дня. Были предложены две основные поправки. Первая состояла в изменении статьи, чтобы юридически обеспечить эту возможность. Измененный текс гласил: "Парламент и правительство Канады обязуются делать выравнивающие платежи, для того, чтобы провинциальные правительства..." Обязательство делать платежи намного сильнее, чем просто принцип действия. Второе предложение об изменении состояло в том, чтобы ввести новую статью, требующую от федерального правительства консультаций с провинциями перед тем как выносить на рассмотрение законы по выравниванию платежей.

 

Будучи "клеем", который держит Конфедерацию вместе, программа выравнивания и формула финансирования постоянно изучаются и пересматриваются. Звучит критика и выдвигаются новые подходы. В последних изменениях можно увидеть и другие источники дохода, полученного, например, от азартных игр и добавленного

 

уже к длинному списку доходов правительства. На горизонте стоят задачи развития программ выравнивания и эволюции формулы финансирования. Коршен заявляет о том, что изменения, вносимые в программы выравнивания, должны учитывать рынки Северной Америки и всего мира. (Courchene, 1998) Пример сегодняшней критики - проблема возращения налогов. Это "происходит, когда провинция контролирует большую часть налогов и получает выравнивание. Согласно действующей схеме увеличение источников налогов соответствует почти один к одному в уменьшении трансферов". (Boothe, 1998) Какой стимул будет у провинции развивать свои собственные источники дохода, если конечный результат для провинциального бюджета не будет выигрышным.

 

Один пример нового подхода - это идея усовершенствование программы выравнивания из типичной налоговой системы в систему, которая включает фискальные потребности. ( Brown, 1996) Королевская комиссия по вопросам коренного населения несомненно одобряет концепт формулы для правительств коренных народов, которая сочетает в себе фискальную способность и фискальную потребность. Еще один пример - это программа выравнивания, финансируемая провинцией. (Boothe and Hermanutz, 1999) Не вдаваясь в детали, их идея состоит в том, что федеральное правительство переводит пункты подоходного налога физических лиц (PIT) провинциям, а провинции будут нести ответственность за программу выравнивания. Перед тем, как начать развивать эту идею дальше, необходимо быть увереным, что она не нарушает раздел 92 (2), который ограничивает прямое налогообложение "до сбора средств для провинциальных целей". Также вряд ли, что федеральное правительство откажется от такого большого контроля за фискальной политикой. Дебаты, касающиеся горизонтального фискального дисбаланса продолжаются и будут продолжаться.

 

 

 

МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЙ АСПЕКТ: СОГЛАШЕНИЯ О СБОРЕ НАЛОГОВ

 

Третьим компонентом фискального федерализма является межправительственный аспект и его первое проявление - соглашения о сборе налогов. Эти соглашения выработались за последние 60 лет. Начало этим соглашениям было положено на конференции 1941 года, созванной для обсуждения доклада Роуэлла-Сируа. В то время, как соглашения изменялись с течением времени, основная черта - гармонизированная налоговая система - оставалась постоянной. Каждые пять лет соглашения пересматриваются, перезаключаются и обновляются. Переговоры по выравниванию составляют часть этого общего пересмотра.

 

Согласно соглашениям о сборе налогов Федеральное правительство за административный взнос собирает все подоходные налоги с физических лиц и корпораций для провинций. Нужно отметить, что Квебек, за исключением периода Второй мировой войны, сам собирает свои налоги. Сегодня Альберта и Онтарио сами собирают налоги со своих корпораций. В то время как обычно это считается само собой разумеющимся, успешное действие соглашений зависит от наших очень сложных систем статистики и общей базы данных.

 

После Второй мировой войны провинции "сдавали в аренду" свои налоги федеральному правительству. Основным вопросом возобновления переговоров был вопрос о стоимости ренты. Правительства требовали большей доли по мере увеличения их расходов. Следует заметить, что у налогоплательщика был только один сборщик налогов- федеральное правительство.

 

Начиная с 1962 года налоговая арендная система была заменена соглашением о сборе налогов, которое было более четкой системой. Налоговые декларации указывали сумму, собранную каждым уровнем правительства. Тогда налогоплательщики знали, какое правительство отвечает за любое увеличение налогов. Налоговая система все еще продолжала быть гармонизированной, при этом провинциальные налоги рассчитывались как процент от федеральных налогов, налог на налог. Начиная с 1962 года, свод соглашений по сбору налогов стал более сложным. Правительства ввели налоговые кредиты для тех, кто делал политические денежгые взносы. Они установили добавочный налог. Недавнее решение Альберты уйти от системы налог на налог и заменить ее прямым налогом хорошо показывает как провинции определяют свои подоходные налоги с физических лиц. Хотя метод определения личных подоходных налогов в провинциях будет меняться, налоговая гармонизация продолжается. Провинция Онтарио угрожала выйти из соглашений по сбору налогов, но еше не сделала этого. Среди прочего, она критиковала задержку в подсчете суммы налогов, причитающейся с провинции. В то время как изменение действия соглашения о сборе налогов неизбежно, так же как и критика его администрации, факт остается фактом: гармонизация системы подоходных налогов была очень успешным мероприятием в развитии федерально-провинциальной политики. Система действует, система эффективна.

 

Другая область налоговой гармонизации, которую нужно упомянуть, это слияние налогов за услуги и товары (GST) и провинциальных налогов с продаж. (Mellon, 1998) С введением GST быстро появилась проблема гармонизации. С певого вгляда все кажется просто. Но в области фискального федерализма ничего не бывает просто. В 1996 году провинция Квебек первая гармонизировала два налога с продаж. В 1997 году в Атлантической Канаде было принято соглашение о объединенном налоге в размере 15 процентов (провинция О. Принца Эдуарда в конце концов вышла из игры) Одним из самых спорных вопросов был вопрос о включении налогов в стоимость или добавлении налогов при оплате у кассового аппарата. Выбрано было последнее. В этом примере смешанный налог означал, что провинциальный налог применялся более широко, чем раньше. Частью регионального федерально-провинциального соглашения было выделение компенсационного пакета. Эта часть соглашения рассматривалась некоторыми провинциями (например Альбертой) как слишком щедрая. В действительности это был еще один способ заниматься как вертикальным, так и горизонтальным фискальным дисбалансом.

 

 

 

МЕЖПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЙ АСПЕКТ: ПРОЦЕССЫ, СВЯЗАННЫЕ С ФИСКАЛЬНЫМ ФЕДЕРАЛИЗМОМ

 

К настоящему моменту должно быть очевидно, что фискальный федерализм включает не только те установки и соглашения, о которых мы говорили раньше. Эти соглашения - результат многих лет постоянного взаимодействия между федеральным и провинциальными правительствами и их выбранными и назначенными должностными лицами. В этой области работа по взаимодействию велась более интенсивно и непрерывно, чем в любой другой. В переговорах в зависимости от обстоятельств принимали участие Первые министры, министры финасов, другие министры и должностные лица. Это взаимодействие, продолжающееся с 1941 года, привело к тому, что Дупре (1985) определил как узы "доверия" между теми, кто вовлечен в процесс. Это не означает, что обсуждаемые проблемы не имеют конфликтов. Далеко не так. Но это означает, что те, кто вовлечен в этот процесс, узнают друг друга и доверяют друг другу. У них есть постоянные возможности обмениваться взглядами и искать приемлемые решения. Происходит огромный обмен информацией, и те, кто вовлечен в процессы, сталкиваются с общими проблемами независимо от того, борются ли они с дефицитом (бюджета), инфляцией или уменьшением налогов. Развитие личных отношений является важным фактором в преодолении возникающих трудностей , которые могут перерасти в более серьезные проблемы.

 

Без сомнения в основе встреч лежат темы вертикального и горизонтального фискального дисбаланса и требование провинций предоставить больше возможностей для сбора налогов. Со стороны федерального правительства раздаются призывы оказывать большее признание и доверие федеральным расходам. Добавьте к этим темам добавить расхождения между провинциями, которые "имеют" и которые "не имеют", региональные союзы, проблемы национального единства, давление глобализации, бюджетные циклы, избирательные циклы и изменения в правительстве. Вы увидите, что приходится сталкиваться с очень сложной формулой с большим количеством переменных величин и неизвестных. Решения принимаются не большинством голосов присутствующих, а достижением консенсуса. Даже этот процесс примирения может дать дорогу решениям, достигнутым федеральным правительством. Обычная ситуация. Если соглашение не созревает, а решение необходимо принять, ответственность иногда ложится на федеральное правительство. Так как обычно этот процесс включает ежегодные встречи министров финансов и должностных лиц, все знают, что еше будет возможность выразить озабоченность и предложить изменения.

 

Новое рамочное соглашение об основах "социального союза" совершенно по-новому фокусируется на некоторых основных аспектах фискального федерализма. Время не позволяет всесторонне прокомментировать это соглашение. Разрешите мне, однако, упомянуть шесть основных положений, характеризующих его.

 

Федеральное правительсто добровольно ограничило свои расходные полномочия. Оно согласилось не выдвигать новых инициатив в области здравоохранения, высшего и среднего образования, социальной помощи и социальных услуг "без соглашения большинства провинциальных правительств". Одно из основных условий Квебека - выход из договора , но с получением компенсаций. Об этом не говорится прямо, но это очевидно из раздела финансирования. Провинции получат свою долю средств, если "они будут отвечать или свяжут себе обязательством отвечать широким канадским стандартам". Это положение - еще более требовательное чем то, что можно найти в Соглашеии Мич Лэйк.

По соглашению федеральное правительство должно предупредить за год о больших изменениях в финансировании. О новых социальных трансфертах должно быть сделано предупреждение должным образом. Одностороннее действие со стороны федерального правительства, такое как ограничение САР, является основной причиной федерально-провинциальных разногласий. Хотя односторонние федеральные действия этим положением не исключаются, по крайней мере для провинций существует возможность обсуждать будущие поправки.

Соглашение призывает к "созданию эффективных механизмов для участия канадцев в развитии социальных приоритетов и обсуждения результатов". В настоящее время некоторые формы публичных консультаций стали частью процесса. Сейчас еще трудно сказать, какое влияние будет иметь общественный вклад. Он может включать различные процессы от создания парламентских комитетов до групп неправительственных организаций, участвующих в межправительственных конференциях. Что стало более очевидным за последние несколько лет, так это то, что у общества есть что сказать по вопросам политического развития. (Biggs 1996; Jenson, 1999)

Каждое правительство, подписавшее соглашение, согласилось "следить за развитием своих социальных программ и определять их результаты, а также регулярно докладывать своим избирателям об их выполнении". Правительства также согласились работать вместе "над разработкой исходных мероприятий" и для определения "индикаторов прогресса по согласованным задачам". Такая деятельность может привести к постоянной ревизии програмы.

В рамочном соглашение говорится об избежание конфликтов и их разрешении. Хотя в соглашении не описывается специфический процесс, другое Соглашение по внутренней торговле от 1995 года предлагает одну модель. (Howse, 1995) Текст включает ссылку на третьи стороны, совместную исследовательскую работу, гластность по вопросам урегулирования проблем и доклад о разногласиях. Соглашение отдает предпочтение межправительствованному решению разногласий, за которым следует использование третьих сторон, которые могут быть другими правительствами. Чтобы ни возникало, это неисследованная территория со многими трудностями.

Через соглашение проходит тема сотрудничества, термин, использованный в Калгаревской декларации 1997 года. В основе соглашения 1999 года содержится несколько ссылок на совместное планирование, общие приоритеты, сотрудничество, консультации, гибкость и дублирование. Как очевидно из развития канадской системы социальной защиты, оба уровня правительства имеют интерес к развитию политических подходов. Соглашение обеспечивает основу для сотрудничества, которое отражает взаимный интерес и растущую взаимозависимость политического развития. Например, принимающий угрожающие размеры спор о продуктивности имеет очевидные последствия на возможность страны финансировать социальные программы.

Взятые вместе эти и другие положения рамочного соглашения отражают совершенно новый подход к процессам политического развития. Как говорилось выше, это соглашение потребует значительного усилия от правительст для усовершенствования их подхода к фискальному федерализму и развитию политики. Успех ни в коем случае не гарантирован, но альтернатива - это возвращение к еще более произвольному подходу и угроза межнационального конфликта.

 

В то время как многие наши достижения в развитии канадской системы социальной защиты были результатом этого последнего метода, обстоятельства сегодняшнего дня иные, чем тогда, когда он был разработан. Во-первых, он увеличивался постоянно в течение ряда лет, и в то время экономика была более крепкая. Глобализация, достижения в технике, разногласия по поводу того, как расходовать фискальный дивидент, озабоченность по поводу продуктивности, продолжающаяся неопределенность по вопросу национального единства, решения Организации по международной торговле, а также курс канадского доллара по отношению к американскому, - все это способствовало необходимости появления новых подходов к фискальному федерализму и оправдывало их. Рамочное соглашение об основах "социального союза" является хорошим началом.

 

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

 

Краткий анализ сосредоточен на трех основных чертах фискального федерализма в Канаде. Они включают вертикальный фискальный дисбаланс, горизонтальный фискальный дисбаланс, межправительственные процессы, особенно в области соглашений по вопросам сбора налогов и рамочное соглашения об основах "социального союза". Вертикальный и горизонтальный дисбаланс - факт жизни в федерациях. Эти дисбалансы не являются теоретическими абстракциями. Они очень реальны и требуют решения. Правительства по-разному реагируют на эти две проблемы. Оба уровня правительства занимаются поиском решений в том, что касается, возможно, самых важных вопросов, стоящих перед любым правительством - сбор и расход денежных средств. Соответственно, рассмотренные вопросы в основе своей политические. Экономические соображения также очень важны и могут способствовать изменению политических результатов. Политические соображения, однако, имеют тенденцию к преобладанию.

 

За годы сложилась весьма сложная сеть межгосударственных процессов, помогающих разрешить эти вопросы. Кроме конфедерационных субсидий и грантов и 1982 поправок по выравниванию, в конституции нет ничего о том, что касается межправительственного аспекта фискального федерализма. Ирония в том, что без таких процессов, мы вряд ли бы достигли существующего уровня соглашения и гармонизации.

 

Рассмотренные три грани фискального федерализма составляют стержень в этой области политики. Перед тем, как закончить, следует кратко упомянуть другие важные, но представляющие второстепенный интерес области. Необходимо учитывать следующее: правительственные заемы, валютную политику, налоги от добычи полезных ископаемых, инициативы по экономическому развитию, политику в области развития Севера и коренного населения. Каждый из этих вопросов оказывает влияние на фискальный федерализм прямо или косвенно.Соответственно. погружаясь в глубины фискального федерализма, необходимо поразмыслить над ними.

 

Ворпосы, рассмотренные в области политики фискального федерализма, часто являются спорными и имеют тенденцию возникать вновь и вновь. За последние шестьдесят лет были подписаны соглашения и изменены политические подходы с тем, чтобы отвечать новым условиям, возникшим в результате внутренних и внешних проблем. Политика вчерашнего дня дает дорогу для решения будущих проблем. Перемена неизбежна. Важные качества - гибкость и способность к адаптации. На чаше весов успех политики и процессов, связанных с фискальным федерализмом.

 

 

SELECTED BIBLIOGRAPHY

 

Banting, Keith, Douglas M. Brown and Thomas J. Courchene, eds. The Future of Fiscal Federalism. Kingston: School of Policy Studies, 1994

 

Biggs, Margaret. Building Blocks for Canada's New Social Union. Working papper # F/02/.Ottawa: Canadian Policy Research Networks, 1996

 

Birch, A.H. Federalism, Finance and Social Legislation in Canada, Australia and the United States. London: Oxford University Press, 1955.

 

Boadway, Robin W. and Paul A.R. Hobson. Equalization: Its Contribution to Canada's Economic and Fiscal Progress. Kingston: John Deutsch Institute for the Study Economic Policy, Queen's University, 1998

 

------------.Intergovernmental Fiscal Relations in Canada. Canadian Tax Foundation Paper # 96. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1993.

 

Boothe, Paul. Finding a Balance: Renewing Canadian Fiscal Federalism. C.D. Howe Institute Benefactors Lecture, 1998.Toronto: C.D. Howe Institute, 1998.

 

-------------ed. Reforming Fiscal Federalism for Global Competition. Edmongton: University of Alberta Press, 1996

 

Boothe, Paul and Derek Hermanutz. Simply Sharing: An Interprovincial Equalization Scheme for Canada. Commentary 3 128. Toronto: C.D. Howe Institute, July, 1999.

 

Brown, Douglas M. Equalization on the Basis of Need in Canada. Reflection Paper # 15. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University, 1996.

 

Canada, Department of Finance. Federal Financial Support for the Provinces and Territories. Budjet 1999. Ottawa: Department of Finance, 1999.

 

Canada. Report of the Royal Commission on Dominion-Provincial Relations. Ottawa: King's Printer, 1940; reprint, Ottawa: Queen's Printer, 1954.

 

Canada. ''Federalism and the Canadian Economic Union.'' In Report of the Royal Commission on the Economuc Union and Development Prospects for Canada, Vol. 3, 97-272. Ottawa: Supply and Services Canada, 1985.

 

Courchene, Thomas J. Renegotiating Equalization: National Policy, Frderal State, International Economy. Commentary # 113. Toronto: C.D. Howe Institute September, 1998.

 

----------''Fair-shares Federalism and the 1999Federal Budget.'' Policy Options 20 (April, 1999): 39-46.

 

Dupre, J. Stefan. ''Reflections on the Workability of Executive Federalism.'' In Intergovernmental Relations, ed. Richard Simeon, 1-32. Toronto: University of Toronto Press, 1985.

 

Howse, Robert. ''Between Anarchy and the Rule of Law: Dispute Settlement and Related Implementation Issues in the Agreement on Internal Trade.'' In Getting There: An Assessment of the Agreement on Internal Trade, ed. Michael J. Trebilcock and Daniel Schwanen, 170-195. Policy Study # 26. Toronto: C.D. Howe Institute, 1995.

 

Institute for Research on Public Policy. ''Forum on the Social Union.'' Policy Options 19 (November, 1998): 3-58

 

Institute for Research on Public Policy. ''Four Views of the Social Union.'' Policy Options 20 (April, 1999): 68-75

 

Institute of Intergovernmental Relations. Assessing Access: Towards a New Social Union. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University, 1997.

 

Jenson, Jane. Mapping Social Cohesion: The State of Canadian Research. CPRN Study # F/03/. Ottawa: Canadian Policy Research Networks, 1999.

 

Krasnick, Mark. Fiscal Federalism. Toronto: University of Toronto Press, 1986.

 

Lazar, Harvey. ''The Feredal Role in a New Social Union.'' In Canada: The State of the Federation, 1997-Non Constitutional Renewal, ed. Harvey Lazar, 105-136. Kingston: Institute of Intergovernmental Relations, Queen's University, 1998.

 

Leslie, Peter M., Kenneth Norrie and Irene K. Ip. A Partnertship in Trouble: Renegotiating Fiscal Federalism. Policy Study 18. Toronto: C.D. Howe Institute, 1993.

 

Mellon, Hugh. ''The Complexity and Competitiveness of Fiscal Federalism: Blending the GST with Provincial Sales Taxes.'' In Challenges to Canadian Federalism, ed. Martin Wesmacott and Hugh Mellon, 157-170. Scarborough: Prentice Hall Canada Inc., 1998

 

Perry, David B. Financing the Canadian Fedration. Canadian Tax Paper # 102. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1997.

 

Watts, Ronald L. The Spending Power in Federal Systems: A Comparative Study. Kingston: Institute of Intergovernmental Relationa, Queen's University 1999.