Гражданская оборона

Ян Правиц, старший научный сотрудник Шведского института оборонных исследований, отделение физики ядерного оружия (Стокгольм)

 

ЗОНА, СВОБОДНАЯ ОТ ЯДЕРНОГО ОРУЖИЯ,  ОТ ЧЕРНОГО ДО БАЛТИЙСКОГО МОРЯ

Окончание. Начало см. в #23, "Ядерный Контроль", ноябрь, 1996.

 

Территориальные споры

 

Иногда территориальный спор между государствами - будущими членами зоны или между будущим членом зоны и государством, находящимся вне ее территории, осложняет присоединение к договору об образовании зоны. Очевидно, что государство, принимающее обязательства по договору в отношении всей своей территории, не может выполнять эти обязательства в части, которая касается спорной территории, "де факто" контролируемой другим государством. [Территориальный спор] также усложняет принятие государством зональных обязательств в отношении районов, которые хотя и находятся под его твердым государственным контролем, но на которые претендуют другие государства. 

 

Эти проблемы предусмотрены в Статье 25.2 Договора Тлателолко1. Хотя подобные территориальные споры могут усложнить вступление отдельных государств в зону, свободную от ядерного оружия, этого может и не произойти, и они не являются непреодолимым препятствием для вступления в силу договора об образовании зоны как таковой.

 

Латиноамериканская зона иллюстрирует это двумя красноречивыми примерами. Уже продолжительное время США арендует и использует как военную базу район Гуантанамо, расположенный на территории Кубы. Куба безуспешно пыталась получить этот район обратно и в настоящее время она не может осуществлять юрисдикцию на базе. Таким образом, Куба пришла к выводу, что она не может применять свои обязательства по зоне, свободной от ядерного оружия, ко всей своей территории, тем более что США является государством, обладающим ядерным оружием. Конечным результатом стало долгое неприсоединение Кубы к латиноамериканской зоне. Тем не менее, в феврале 1995 года, Куба приняла решение подписать договор. С другой стороны, США уже давно являются членом Протокола I к Договору по обязательствам по отношению к зависимым территориям в зоне, включая базу Гуантанамо.

 

Другим примером является Аргентина с ее хорошо известными претензиями на Фолклендские-Мальвинские острова, контролируемые в настоящее время Соединенным Королевством -- государством, находящимся вне зоны. Но этот спор (в 1982 году переросший в вооруженный конфликт) не остановил Аргентину в присоединении к Договору Тлателолко или Соединенное Королевство в подписании Протокола I этого договора. Таким образом, обе стороны взяли на себя обязательства по отношению к территориям, которые они контролируют "де факто". Этот спор должен решаться путем переговоров, не зависящих от выполнения Договора Тлателолко, и он не препятствует функционированию самой зоны.

 

Согласно карте африканской безъядерной зоны, включенной в текст договора, архипелаг Чагос (остров Диего-Гарсия) (зависимые территории Соединенного Королевства, на которые претендует Маврикий) включены в зону (без ущерба суверенитету). Причем Соединенное Королевство не пригласили подписать прилагаемый к договору Протокол III по зависимым территориям.

Основные меры и обязательства

 

В общем случае для достижения задач зоны, свободной от ядерного оружия, существует три меры. Это невладение ядерным оружием государствами-членами зоны,неразмещение ядерного оружия каким-либо государством в географическом районе действия зоны и неприменение или неиспользование угрозы применения ядерного оружия на всей территории зоны или против целей, находящихся на ее территории.

 

Значение этих мер может казаться достаточно ясным. Однако их юридическое представление может быть сложным, как доказывает, например, определение "ядерного оружия" в Договоре Тлателолко (ст. 5).

 

Мера по невладению относится к государствам - членам зоны. Ее можно кодифицировать простым способом, если опираться на концепцию Договора о нераспространении, в основном на его Статью II2. Если зона охватывает только территории государств, не обладающих ядерным оружием, - членов ДНЯО, невладение будет обеспечено. Если зона включает государства, не являющиеся членами ДНЯО, или государства, обладающие ядерным оружием, то необходимо определить специальный режим. То же самое верно и в особенном случае, когда только часть государства включена в зону. Если государство, обладающее ядерным оружием, полностью входит в зону, то необходимо определить процедуру его отказа от ядерного оружия. 

 

Также необходимо предписать наличие или отсутствие у государств - членов зоны права приобретать и эксплуатировать ядерные взрывные устройства в мирных целях. Из-за технологического сходства ядерного оружия и ядерных взрывных устройств для мирных целей, обладание такими устройствами какими бы то ни было государствами - членами зоны значительно ослабит режим зоны. Поскольку сегодняшняя технология ядерных взрывов в мирных целях в общем представляется невыполнимой, отказ от права обладать ею не сильно повредит членам зоны, но зато будет способствовать укреплению эффективности зоны.

 

Мера по неразмещению в основном распространяется на наземные районы государств - членов зоны. Однако государства - члены зоны не имеют права путем соглашения между собой ограничить или запретить в своих территориальных водах мирный проход (или транзитный проход) судов государств, обладающих ядерным оружием.

 

В основном юридическом инструменте также должно быть определено, будут ли запрещены в зоне только ядерные боеголовки или же запрет будет распространяться на средства доставки и установки, являющиеся неотъемлемой частью систем ядерного оружия. 

 

К мере по неразмещению относится и "проход" ядерного оружия через территорию зоны. Концепция прохода включает провоз в течение короткого периода времени ядерного оружия государством, обладающим ядерным оружием, по земле, по воздуху или во внутренних водах, включая заходы в порты кораблей, несущих ядерное оружие или посадку самолетов, несущих такое оружие.

 

Вопрос прохода широко обсуждался во время переговоров по латиноамериканской зоне. Проблему решили, не решая ее. Каждому государству - члену зоны было предоставлено право решать вопрос о проходе -- разрешать или не разрешать проход в каждом отдельном случае3. В южнотихоокеанской безъядерной зоне действует похожий режим прохода, как и в африканской зоне.

 

В договоре об образовании зоны должно быть обговорено, будет ли проход в основном запрещен или организован похожим способом на формулу Договора Тлателолко. Разрешение прохода через открытые моря зоны или через территории, являющиеся зависимыми от государств, обладающих ядерным оружием, сделает режим зоны в таких районах иллюзией4.

 

Особенно щекотливым является вопрос прохода кораблей и самолетов, которые могут нести ядерное оружие на борту и могут заходить в порты или приземляться в аэропортах в государствах-членах зоны, поскольку, как правило, ядерные государства "не подтверждают и не опровергают присутствие или отсутствие ядерного оружия на борту конкретных кораблей или самолетов в конкретное время"5. После того, как ядерные государства сняли нестратегическое ядерное оружие со своих морских кораблей, актуальность вопроса "ни подтверждения, ни опровержения" (еще несколько лет назад представлявшего большую политическую проблему) значительно снизилась.

 

Мера по неприменению является обязательством государств, контролирующих ядерное оружие. Юридически, это положение было облечено в форму отдельного протокола к существующим договорам об образовании зон. В случае с латиноамериканской зоной потребовалось сделать оговорки к протоколу о гарантиях.

 

Мера по неприменению должна рассматриваться на фоне проходящих переговоров по общим негативным гарантиям безопасности на Конференции по разоружению в Женеве. Все пять государств, обладающих ядерным оружием, сделали односторонние заявления о том, что они не будут нападать или угрожать нападением с применением ядерного оружия на государства, не обладающие таким оружием и не размещающим на своей территории ядерное оружие других государств. Эти заявления не скоординированы и содержат некоторые условия и оговорки6. Оговорки привязаны к вопросу о том, может ли государство одновременно быть и членом зоны, свободной от ядерного оружия, и членом военного альянса с государством, обладающим ядерным оружием.

 

Необходимо также отметить недавнюю резолюцию Совета Безопасности ООН7, обращающую внимание на существующие негативные и позитивные гарантии безопасности, в которых пять государств, обладающих ядерным оружием, берут на себя обязательство обеспечить "оказание немедленной помощи в соответствии с Уставом любому не обладающему ядерным оружием государству - участнику Договора о нераспространении ядерного оружия, которое является жертвой акта агрессии или объектом угрозы агрессии с применением ядерного оружия" (пункт 7).

 

К мере по неприменению привязана идея, упомянутая выше о том, что это осуществляется посредством проведения меры "разжижения" в районах, прилегающих к будущей зоне. Идея "разжижения" подразумевает вывод оружия, нацеленного против объектов на территории зоны или имеющего короткий радиус действия и развернутого очень близко к зоне, что подразумевает его преимущественное возможное применение против зоны. Если такое оружие не выведено, то обязательства по неприменению будут получать меньше доверия.

 

Такие соседствующие с зоной районы могут быть как наземными, так и морскими. В каждом отдельном случае они будут подчиняться конкретным условиям и могут основываться на договорах между непосредственно заинтересованными государствами. Меры такого характера могут быть также определены в функциональных терминах, т.е. в терминах отношений между релевантными вооружениями, вооруженными силами и военными действиями и безъядерной зоной. В последнем случае, подразумевается, что "примыкание" распространяется на оперативные радиусы этого оружия, сил и действий.

 

Идея "разбавления" была впервые предложена А. Танборгом, в то время заместителем министра обороны Швеции, в отношении предлагаемой безъядерной зоны в Скандинавском регионе8. В контексте скандинавской безъядерной зоны формула "разбавления" одним из значений подразумевала вывод советского ядерного оружия из районов, расположенных рядом с восточной границей Финляндии и побережьем Балтийского моря. СССР, в общем положительно относившийся к идее создания скандинавской безъядерной зоны, сначала крайне негативно отреагировал на идею "разбавления". Но уже в июне 1981 года глава советского государства Леонид Брежнев заявил, что Советский Союз, в добавление к распространению негативных гарантий безопасности на скандинавскую безъядерную, также готов рассмотреть "некоторые другие меры в отношении своей собственной территории в районах, прилегающих к безъядерной зоне в Северной Европе" 9. Полгода спустя он назвал такие меры "важными"10.

Процедура подачи и рассмотрения претензий и процедура контроля

 

Традиционно признается, что для эффективного выполнения договора об образовании зоны, свободной от ядерного оружия, необходима система проверки для гарантированного соблюдения его положений всеми заинтересованными государствами - как входящими, и так и не входящими в зону.

 

Конкретный масштаб и характер такой системы может варьироваться от зоны к зоне и зависит от характера проверяемых обязательств. Как правило, договор об образовании зоны, свободной от ядерного оружия, содержит положения как по проверке его соблюдения, так и по процедуре [подачи и рассмотрения] претензий для урегулирования вопросов в случае появления подозрений о его несоблюдении.

 

Как правило, проверке подлежат:

a) вся ядерная деятельность государств - участников зоны для гарантирования того, что мирная деятельность не служит целям производства оружия;

b) обязательство отсутствия ядерного оружия внутри зоны; для морских районов требуются специальные режимы;

c) выведение ядерного оружия, которое может присутствовать внутри района зоны во время вступления в силу договора об образовании безъядерной зоны, возможно также требование отчета об истории ядерной деятельности государств - участников зоны;

d) осуществление других мер, касающихся договора об образовании безъядерной зоны. 

 

Проведение большинства проверочных мер в отношение мирной ядерной деятельности государств - участников зоны могут быть поручены системе гарантий Международного Агенства по Атомной Энергии (МАГАТЭ). В настоящее время МАГАТЭ осуществляет систему гарантий во многих государствах, включая государства, не обладающие ядерным оружием и являющиеся членами Договора о нераспространении ядерного оружия. Возможно, в целях проверки соблюдения отдельного договора по образованию зоны, свободной от ядерного оружия, потребуется расширить и усилить эту традиционную систему гарантий, добавив к ней процедуры, специально определенные и описанные в этом договоре. Положения настоящей системы гарантий, относящейся к ДНЯО, были достигнуты в качестве компромисса во время переговоров по заключению ДНЯО в 1968 году, т.е. во время холодной войны. В течение долгого времени система работала и считалась адекватной. Но недавние события, в основном в Ираке и Северной Корее, вызвали необходимость пересмотра системы с целью сделать ее более эффективной11.

 

Возможно, что в некоторых регионах, государства - члены безъядерной зоны предпочтут организовать постоянные органы или специальные организации для проведения проверки за соблюдением. А в конфликтных регионах к международной организации, осуществляющей проверку за соблюдением, возможно, будут добавлены еще и двусторонние меры.

 

Ответственность за гарантии, содержащиеся в конкретных договорах, может принять на себя МАГАТЭ. Однако передача МАГАТЭ всех вышеописанных функций по проверке за соблюдением может выходить за рамки сегодняшней практики агентства, хотя его статус дает ему значительные возможности в этом отношении.

 

Возможно и то, что договор по образованию безъядерной зоны предоставит какому бы то ни было государству-члену зоны право проводить деятельность по проверке соблюдения в других государствах - членах зоны, включая инспекции на местах. Одной из моделей для такой системы могла бы стать система проверки, описанная в нескольких договорах по контролю над вооружениями, принятых в рамках Конференции по безопасности и сотрудничеству в Европе (КБСЕ). Эти договора предоставляют каждому члену право проводить инспекции на территории любого другого члена и обязывают каждое государство - участника [соответствующего договора] незамедлительно принимать и размещать такие инспекции на своей территории. Другая модель долгосрочной взаимной проверки на месте содержится в Договоре по ядерным средствам средней дальности 1987 года. Взаимная проверка обязательного характера будет особенно привлекательной для государств, предложения которых могут быть забаллотированы в рамках международных организаций, где решения принимаются по правилу большинства.

 

Система проверки по контролю над вооружениями в морских районах будет включать меры, отличные от применяющихся в наземных районах. Каждый корабль или самолет имеет право проходить [или пролетать] почти везде в открытом море, и это, конечно же, облегчит некоторые аспекты государственной проверки. С другой стороны, согласно международному праву, военные корабли являются "свободными"12, и попытки вести переговоры об инспекциях на борту представляются нереальными.

 

Более того, несколько государств, обладающих ядерным оружием, не подтверждают и не отрицают присутствия или отсутствия ядерного оружия на конкретных кораблях в конкретное время. Но такую политику вряд ли совместима с денуклиаризацией или с режимом "разбавления" на море, если военным кораблям и самолетам ядерных государств будет разрешено находиться в морских районах зоны. Правда, после того как США и СССР в одностороннем порядке сняли со своих кораблей большую часть ядерного оружия, в мирное время в море находится только несколько подводных лодок со стратегическими ядерными ракетами на борту. Однако ядерные государства продолжают политику "ни подтверждая, ни отрицая"13, оставляя неразрешенной проблему, хотя и менее актуальную сегодня.

 

Несмотря на то, что военный корабль с ядерным оружием на борту имеет юридическое право на мирный14 проход через территориальные или архипелаговые воды государств - членов безъядерной зоны (или каких бы то ни было других государств), такие проходы могут быть неверно интерпретироваться, поскольку они, в зависимости от обстоятельств, могут восприниматься как немирные или как акты "дипломатии канонерок", нарушающие положение о неприменении.

 

КОММЕНТАРИЙ К МИРНОМУ ИСПОЛЬЗОВАНИЮ ЯДЕРНОЙ ЭНЕРГИИ

 

Договор о нераспространении ядерного оружия и вступившие в силу договора об образовании зон, свободных от ядерного оружия, включают понимание того, что режим разрешает и в действительности поощряет мирное применение ядерной энергии, поставленное под международный контроль.

 

Хотя в общем система контроля ДНЯО функционирует успешно, существует несколько различных по своему характеру случаев, в которых система не смогла своевременно определить несоблюдение условий нераспространения для того, чтобы разрешить мировому сообществу предпринять соответствующие политические меры.

 

Одной из таких неудач стала неспособность предвидеть и предотвратить ядерный взрыв в Индии в мае 1974 года. То же самое можно сказать и о программе создания ядерного оружия в Южной Африке, о существовании которой уже существовали некоторые предположения, когда в марте 1993 года было объявлено об ее истории и об окончательном отказе от нее. Третьим случаем была разработка ядерного оружия Ираком, нераскрытая системой гарантий МАГАТЭ до тех пор, пока ее не выявила война в заливе 1991 года. Четвертый случай - известный спор между Демократической Республикой Корея и МАГАТЭ по поводу того, какие ядерные объекты должны быть доступны для инспекций. Подобные случаи коренятся в региональном недоверии и имеют тенденцию его увеличивать. Недостаточная эффективность системы проверки ДНЯО в этих случаях привела к учреждению дополнительных режимов для укрепления и поддержания ДНЯО. Хорошо известными являются Комитет Цангера и Группа ядерных поставщиков (Лондонский клуб), выпускающие списки, по которым государства-поставщики ядерного топлива и оборудования накладывают ограничения на материалы и технологии, поставляемые другим государствам.

 

Тем не менее, главным является то, что одного скрупулезного выполнения буквы ДНЯО и совместного принятия инспекторов МАГАТЭ сегодня уже недостаточно для осуществления права всех участников ДНЯО принимать участие в международном сотрудничестве по некоторым аспектам производства ядерной энергии - права, записанного в Статье IV этого договора. Сегодня требуется большая прозрачность и большая приспособленность к позициям мирового сообщества. Недавний пример явила реакция многих третьих стран на планируемое строительство двух ядерных энергетических реакторов в Иране, что является особо чувствительной дилеммой, поскольку Иран является не только давним участником ДНЯО, но еще и частью полного проблем Ближнего Востока. Другим примером, вызывающим беспокойство, является накопление плутония Японией15.

 

Поскольку проблемы ядерного нераспространения касаются лишь несколько регионов: Среднего Востока, Южной и Восточной Азии, то можно попытаться решить их в рамках региональных проектов путем введения режима нераспространения ядерного оружия и одновременного гарантирования и поощрения производства ядерной энергии.

 

Такой подход представляется сегодня наиболее привлекательным: договор о создании африканской зоны, свободной от ядерного оружия, предписывает образование "Африканского регионального соглашения по сотрудничеству в области исследований, подготовки и развития относящихся к ядерным науки и технологии", заявление Кореи о создании безъядерной зоны предлагает учреждение "Совместной комиссии Юга и Севера по контролю за ядерной деятельностью", а недавно было внесено предложение об образовании "Азиатской комиссии по атомной энергии"16.

 

Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом) и Аргентинско-Бразильское агентство по учету и контролю за ядерным материалом представляют собой существующие и успешно функционирующие модели. Обе организации осуществляют более интрузивные, но также и более совместные системы контроля и инспекций по сравнению с системой гарантий ДНЯО-МАГАТЭ. Результатом их деятельности явилось доверие государств региона.

 

Согласно Договору Евратома 1957 года, Агентство поставок Евратома имеет "право выбора руды, исходных материалов и специальных расщепляющихся материалов17, производимых на территориях государств-членов, и эксклюзивное право заключать контракты по вопросам снабжения рудой, исходными материалами и специальными расщепляющимися материалами, поступающими из Сообщества и извне"18.

 

Согласно Договору Евратома, "специальные расщепляющиеся материалы должны быть собственностью Сообщества". Собственность распространяется на все материалы, подлежащие системе гарантий Евратома19. Руда, исходные материалы и специальные расщепляющиеся материалы должны быть поставлены под данную систему, для того чтобы гарантировать, что "они не используются на цели, отличные от тех, которые были заявлены использующими их". Система гарантий Евратома скоординирована с системой гарантий МАГАТЭ для членов ДНЯО, т.е. для всех его членов - государств, не обладающих ядерным оружием. Как ДНЯО, так и Евратом, признали Францию и Соединенное Королевство государствами, обладающими ядерным оружием.

 

Тем не менее, система гарантий Евратома не распространяется на материалы, предназначенные для оборонных целей20. Однако, такое положение было бы бессмысленным для зоны, свободной от ядерного оружия, поскольку в ней нет государств, обладающих ядерным оружием. 

 

В этой связи сегодня можно было бы обсудить вопрос о том, может ли обширная и детальная система Евратома стать моделью для ядерных энергетиков внутри безъядерной зоны, имеющей достаточную прозрачность и совместный контроль, для того, чтобы отделить мирный атом от военного. В отношении предложенной зоны (от Черного моря до Балтийского моря), можно рассмотреть возможность того, чтобы государства - члены безъядерной зоны также стали членами Евратома: либо по отдельности, либо, что более удобно, автоматически вследствие членства в Европейском Союзе.