Федеральная служба по валютному и экспортному контролю СТРУКТУРА И ФУНКЦИОНИРОВАНИЕ
Официально Режим контроля за ракетной технологией (РКРТ) был образован в апреле 1987 с целью снижения риска распространения ядерного оружия посредством установления контроля за поставками оборудования и технологий, способствующими разработке беспилотных систем доставки ядерного оружия. Таким образом, по способу достижения поставленной цели РКРТ представляет собой прежде всего режим экспортного контроля. Его создание явилось результатом осознания странами "семерки" риска неконтролируемого расползания ракетной технологии. Позднее в документы РКРТ были внесены изменения, расширившие сферу контроля на ракетные средства доставки оружия массового уничтожения (ОМУ).
Информация о РКРТ носит довольно ограниченный и противоречивый характер, что сделало его в свое время весьма удобным предметом полемических выступлений, авторы которых преследовали вполне четко выраженные ведомственные или политические интересы. Хотя сейчас дискуссии такого рода сняты с повестки дня, до сих пор внесение ясности в общее понимание объективной сущности режима остается актуальной задачей.
Даже среди специалистов распространены суждения о возможности неоднозначной интерпретации его отдельных положений, несовершенстве юридического статуса. Тем не менее, на основании уже опубликованных в литературе по нераспространению сведений об РКРТ (например, [1], [2]) могут быть сделаны некоторые выводы об особенностях его институциональной структуры, функционировании, а также концепции его развития, отчетливо проявившейся лишь в самые последние годы. Четкое представление сущности РКРТ и проводимой им политики позволит также и понять некоторые объективные закономерности процесса расширения режима.
Организационная форма Режима
В настоящее время нераспространение ОМУ и ограничения национальных систем контроля за экспортом соответствующих чувствительных компонентов для его разработки и производства регламентируются международными договорами и конвенциями - Договором о нераспространении ядерного оружия, Конвенцией о биологическом оружии, Конвенцией о химическом оружии. Помимо ОМУ и его основных компонентов, объектом экспортного контроля являются оборудование и технологии двойного применения, которые могут быть использованы в целях создания ОМУ. Политика стран в области экспорта товаров двойного применения координируется договоренностями, которые с точки зрения международного права не носят столь формальный характер. Примерами таких неформальных международных договоренностей могут служить Группа ядерных поставщиков или Австралийская группа.
В этой связи еще на предварительном этапе создания РКРТ возник принципиальный вопрос: должен ли режим контроля за ракетной технологией соответствовать по своему юридическому статусу договорам о нераспространении ОМУ либо менее официальным режимам контроля двойных технологий. Данный вопрос служил предметом дискуссий между США и СССР в конце восьмидесятых годов, когда при обсуждении РКРТ советская сторона настаивала на необходимости заключения международного договора наподобие ДНЯО [3].
В пользу создания неформальной организации приводились следующие аргументы.
Полный добровольный отказ стран от обладания ракетной технологией вряд ли мог быть реализован в форме, аналогичной, например, Договору о нераспространении ядерного оружия.
Во-первых, идея заключения всеобщего договора о нераспространении какого-либо вида ОМУ получает всеобщую и безоговорочную поддержку постольку, поскольку деятельность какой-либо страны по приобретению ОМУ противоречит глобальной безопасности. Морально-этические аспекты такой деятельности нельзя считать полностью сопоставимыми с аналогичными аспектами создания в стране ракетной или ракетно-космической техники. Реализацию ядерной программы с целью приобретения собственного атомного оружия нельзя сравнивать с обеспечением обороноспособности страны при помощи ракетного оружия. Сам по себе факт наличия у государства ракетной технологии вне связи с его позицией и возможностями относительно разработки ОМУ еще не несет в себе какой-либо самостоятельной угрозы региональной или глобальной стабильности. Подобная угроза возникает при наличии предпосылок для использования ракетной техники в качестве средства доставки ОМУ.
Во-вторых, при выборе статуса РКРТ учитывалась тождественность технологии баллистических ракет, ракет-носителей, исследовательских ракет-зондов. Уместно напомнить, что на вопрос, заданный президенту Кеннеди о том, в чем состоит разница между ракетой-носителем "Атлас", доставившей космонавта Джона Гленна в космос, и боевой ракетой "Атлас", оснащенной боеголовкой с ядерным оружием, ответ был дан в предельно лаконичной форме - "в цели" [4]. Как правило, проведение разграничения между номенклатурой непосредственных компонентов ОМУ и товарами двойного применения, которые могут быть использованы при создании ОМУ, не вызывает серьезных методологических проблем. Провести четкое различие между ракетным оружием, его элементами, с одной стороны, и ракетной техникой мирного назначения и соответствующим оборудованием двойного применения, с другой стороны, представляется задачей весьма и весьма сложной.
Исключение технологии ракет мирного применения из сферы действия договора явилось бы неэффективным решением, а включение выглядело бы абсурдным. Юридически оформленный договор, препятствующий осуществлению национальных ракетно-космических программ, носил бы явно выраженный дискриминационный характер по отношению к странам, имеющим такие программы.
Наконец, эффективный договор с действительно жесткими ограничениями вряд ли мог стать всеобщим или хотя бы достаточно представительным, т.е. охватить в первую очередь всех основных поставщиков и получателей ракетной технологии, заинтересованных в ее передаче или приобретении. Даже в случае заключения некоего гипотетического всеобъемлющего договора о нераспространении ракетной технологии шансы на признание его легитимности большинством стран были бы ограничены. Трудно себе представить, что противоречия между участниками подобного договора и его противниками могли бы быть сглажены в дальнейшем.
По этим причинам РКРТ организован в форме режима - неформальной внедоговорной ассоциации стран, заинтересованных в создании барьеров на пути распространения ракетной технологии и придерживающихся общих принципов политики в данной сфере. Выбор в пользу такого подхода свидетельствует о том, что основатели не пытались ставить перед собой недостижимую задачу полного запрета экспорта ракетной технологии, а руководствовались целями вполне реалистическими. Практические результаты, достигнутые РКРТ к настоящему времени, показывают, что его организационная форма достаточно рациональна.
Основы функционирования
Режим функционирует при минимальной степени бюрократизации, по крайней мере, без учреждения институциональных органов. Поскольку РКРТ не является ни международным договором, ни официальной организаций, в режиме не были образованы какие-либо органы, такие как, например, секретариат. Франция добровольно исполняет взятые обязательства обеспечения работы контактного пункта, через который ведется обмен документами. Не реже раза в год партнеры встречаются на пленарных заседаниях РКРТ, в межпленарный период деятельностью режима руководит председатель, представляющий страну проведения последней пленарной встречи.
Осуществляемая в рамках указанных организационных форм деятельность РКРТ может быть условно отнесена к следующим областям: экспортный контроль, обмен информацией и координация политики партнеров в области нераспространения ракетного оборудования и технологии (порядок перечисления не обязательно отражает степень значимости каждой из указанных областей деятельности режима).
Члены режима придерживаются единых руководящих принципов, касающихся передач ракетного оборудования и технологии, которые составляют основу для формирования политики в области контроля за экспортом и соответствующих процедур применительно к оборудованию и технологии. В Приложении оборудование и технологии, находящие применение в ракетной технике, разделены на 20 пунктов. Пункты 1 (законченные ракетные системы и беспилотные летательные аппараты с дальностью действия более 300 км и весом полезной нагрузки не менее 500 кг) и 2 (основные подсистемы систем пункта 1) образуют так называемую категорию I. Оборудование и технология категории I являются предметом наиболее чувствительного экспорта. Рассмотрение их экспорта подпадает под действие строгой презумпции отказа, а экспорт соответствующих производственных мощностей вообще запрещен до поступления новых извещений РКРТ. Остальные 18 пунктов Приложения составляют категорию II, в которую включены оборудование и технологии, применяющиеся при создании ракетных систем (подсистем) категории I.
Как международный режим экспортного контроля, РКРТ формирует единый стандарт процедур экспортного контроля различных стран, способствуя тем самым повышению уровня их универсализации [2]. В большинстве стран-членов режима в настоящее время поставки ракетного оборудования и технологии контролируются в рамках так называемого всеобъемлющего контроля. В соответствии с составленными списками ракетных программ стран, вызывающих озабоченность РКРТ, лицензированию могут подлежать не только товары и услуги, содержащиеся в Приложении РКРТ, но и любые поставки, предназначенные для целей указанных программ. Таким образом, контролируется не только экспорт приведенных в списке оборудования и технологий для любых конечных пользователей, но также и поставки существенно более широкой номенклатуры оборудования для конечных пользователей. Всеобъемлющий контроль применяется в соответствии с национальным законодательством партнеров (его практика еще не закреплена формально в основных документах режима), и его реализации на национальном уровне в значительной степени способствовало осуществление информационного обмена между участниками. Характер и источники такой информации предполагают достаточно высокий уровень конфиденциальности, что объясняет определенную закрытость режима в целом. Упоминания в печати о проведении такого информационного обмена в рамках РКРТ появились лишь в самые последние годы. Данный обмен информацией представляет собой еще одну из форм, в которой осуществляется функционирование режима. Помимо деятельности партнеров в области выработки совместно применяемых принципов контроля за экспортом и обмена информацией, РКРТ координирует политику партнеров в области нераспространения ракетной технологии.
Принятые за годы работы РКРТ решения позволили сформировать вполне надежные системы контроля за экспортом чувствительных товаров из стран-партнеров. В этом смысле дальнейшее ужесточение правил экспортного контроля вряд ли способно дать высокую отдачу в осуществление сдерживания процесса диффузии ракетной технологии. Поэтому отмечается перенос основного акцента в деятельности РКРТ с работы внутри режима на работу со странами, не являющимися его членами. Реализация данного подхода сопровождается усилением политической направленности функционирования режима в целом и его превращением в активно используемый партнерами инструмент внешней политики.
Членство в РКРТ
До 1989 года в режим не принимали новых партнеров, главным образом, из опасений в связи со снижением его эффективности вследствие затруднений в достижении консенсуса при выработке решений в условиях большого количества членов. Предполагалось, что режим способен эффективно выполнять свои задачи при ограниченном составе, включающем ведущих экспортеров ракетной техники. Формулировка одного из руководящих принципов РКРТ гласит, что приверженность других стран настоящим принципам будет приветствоваться. Остальные страны должны были, согласно первоначальному замыслу основателей РКРТ, демонстрировать свою приверженность руководящим принципам, оставаясь вне пределов режима.
Однако в 1989 г. страны-основатели режима пересмотрели прежнюю стратегию, направив предложения присоединиться к РКРТ большому числу стран. В результате в двухлетний период между ноябрем 1989 г. и ноябрем 1991 г. численность партнеров возросла более чем втрое, после чего темпы ее роста стали замедляться. В 1992 г. в РКРТ было принято 4 страны, в 1993 г. - 3, в 1994 г. его состав не претерпел никаких изменений. Новыми членами в 1995 г. стали Российская Федерация, Южноафриканская Республика, принято решение о приеме Бразилии. Данный перечень стран однозначно указывает на то, что в последние годы определенный приоритет в вопросах вступления в режим вновь отдан странам, являющимся основными экспортерами ракетного оборудования и технологии.
Расширение состава РКРТ привело к повышению политической активности партнеров, которая, в свою очередь, находит проявление в вопросах политики приема новых членов. Процесс принятия нового члена может растягиваться на долгие годы проведения двусторонних и многосторонних контактов в форме переговоров, семинаров и обмена документами. Необходимым условием членства в РКРТ помимо официального заявления от имени правительства страны о намерении присоединиться к Режиму является признание партнерами в отношении страны-потенциального члена статуса приверженной соблюдению Руководящих принципов (что связано в том числе с наличием в стране реально действующей эффективной системы экспортного контроля).
Рассмотрение указанных заявлений осуществляется в индивидуальном порядке с учетом проводимой в течение последних лет политики страны в области ракетного нераспространения и осуществления соответствующего экспорта. Статус приверженности соблюдению Руководящих принципов РКРТ не имеет четкого определения и однозначной трактовки всеми партнерами. Например, признание со стороны США такого статуса в отношении стран, вызывавших в прошлом озабоченность РКРТ, в каждом случае было обусловлено подписанием двустороннего меморандума между США и этой страной, причем обязательства сторон включали соблюдение требований РКРТ.
Проблема соблюдения требований режима тесным образом связана с угрозой применения санкций. Не располагая какой-либо собственной системой санкций за нарушения Руководящих принципов, режим создает определенную легитимность для законодательства США, предусматривающего систему санкций в отношении американских и иностранных юридических и физических лиц, деятельность которых связана с подготовкой или осуществлением поставок, противоречащих указанным принципам. Было бы явным преувеличением сказать, что санкции играют основную роль в оформлении позиции страны соблюдать руководящие принципы РКРТ, вместе с тем нельзя полностью исключить их значение для изменения позиции ряда стран по отношению к режиму. Игнорирование руководящих принципов РКРТ связано не только с морально-этическими, геополитическим аспектами и чревато перспективой применения ракетного оружия против самого экспортера, но и экономически невыгодно в условиях санкций.
Присоединение трех новых членов в 1995 г. наряду с вступлением Аргентины в 1993 г. характеризует новый этап деятельности режима. Для оценки реальной значимости этого события необходимо учесть, что ранее ракетный экспорт или ракетные программы этих стран являлись источником озабоченности РКРТ. Стратегия вовлечения новых партнеров сориентирована на последовательное установление контактов со странами, представляющими наиболее важное значение для распространения ракетной технологии, налаживание переговорных процессов и их результативное завершение.
Таким образом, режиму в последнее время удалось реализовать концепцию превращения некоторых стран, вызывавших озабоченность режима, в его новых членов. Подобное развитие событий подтвердило действенность РКРТ и, в частности, адекватность его институциональной формы задачам текущей политики режима.
Очевидно, данная политика не могла быть реализована без возникновения у стран-потенциальных членов режима каких-либо достаточно весомых оснований для присоединения к нему. Такие стимулы объективно существуют. В частности, членство в РКРТ предоставляет возможность участия в выработке и принятии всех последующих решений в этой весьма чувствительной области внешней политики. После того, как страна взяла на себя обязательства соблюдать Руководящие принципы РКРТ, появление у нее намерений вступить в режим можно прогнозировать с высокой степенью достоверности. В этой связи, вступление России в РКРТ в определенной степени закономерно и не является каким-либо исключением из общей тенденции.
В заключение следует кратко остановиться на перспективах развития режима. С учетом вышеизложенного представляется вполне очевидным предположение о том, что в ближайшие два-три года политика, проводимая в рамках РКРТ вряд ли претерпит кардинальные изменения. Основанием в пользу такого мнения служат не только нынешние результаты деятельности РКРТ, но и поддержание диалога с рядом стран, которые в ближайшее время станут его членами. Вхождение в режим этих стран, крупных производителей и экспортеров ракетной техники, должно еще более укрепить РКРТ и станет логическим продолжением его политики в нынешнем десятилетии. Сложнее вопрос о более отдаленных перспективах развития режима, тех изменениях, которые может претерпеть его политическая линия в будущем столетии. Ответ на этот вопрос следует искать с учетом того, какие реально достижимые задачи будет ставить перед собой РКРТ в последующие годы, а также, на какие шаги мировое сообщество будет готово пойти ради установления более эффективного механизма контроля за ракетной технологией.