Джон М.Шилдс

 

Центр по изучению проблем нераспространения ядерного оружия при Монтерейском институте международных исследований (США)

 

ПРОГРАММА НАННА-ЛУГАРА: ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ США И СТРАНАМИ-ПОЛУЧАТЕЛЯМИ ПОМОЩИ

В основу данного обзора положены материалы конференции, проведенной по инициативе Центра по изучению проблем нераспространения ядерного оружия при содействии Центра по научным и международным делам при Гарвардском университете. Конференция была проведена в Монтерее, Калифорния, с 20 по 22 августа 1995 г. До настоящего времени мы не считали возможным раскрывать ход дискуссии.

 

 

В скором времени, основываясь на нижеприведенной дискуссии, Монтерейский институт международных исследований выпустит книгу об осуществлении Программы по снижению ядерной угрозы. Тема сотрудничества представляется нам весьма актуальной, и мы приглашаем читателей к продолжению диалога.

 

С 20 по 22 августа 1995 г. официальные лица и эксперты из Белоруссии, Казахстана, России, Украины и Соединенных Штатов собрались на конференцию, проводимую Центром по изучению проблем нераспространения ядерного оружия при Монтерейском институте международных исследований при содействии Центра по научным и международным делам при Гарвардском университете, для оценки достижений и недостатков программы Нанна-Лугара "Совместное уменьшение угрозы" (СУУ) и ее перспективы на будущее.

 

Предыстория программы:

 

Программа Нанна-Лугара была начата Конгрессом США в ноябре 1991 г. Эта законодательная инициатива уполномочила министерство обороны (МО) США финансировать помощь, оказываемую Советскому Союзу (и, следовательно, правомочным новым независимым государствам) по демонтажу и уничтожению оружия массового поражения (ОМП) , усилению безопасности ядерного оружия и ядерных материалов в связи с его демонтажом, предотвращению распространения ядерного оружия и содействия в демилитаризации промышленной и научной инфраструктуры в Содружестве Независимых Государств.

 

Деятельность СУУ делится на три большие категории:

 

1) уничтожение и демонтаж;

 

2) укрепление охраны ядерного оружия и ядерных материалов;

 

3) демилитаризация.

 

Программа преследует конкретные цели, определенные Конгрессом США, которые заключаются в сотрудничестве с республиками СНГ для того, чтобы:

 

- уничтожить ядерное, химическое и другие виды ОМП;

 

- транспортировать, хранить, демонтировать и охранять оружие, подлежащее уничтожению;

 

- установить надежные гарантии безопасности против распространения ОМП;

 

- предотвратить утечку специальных знаний, которые могут быть использованы при производстве оружия;

 

- ускорить демилитаризацию оборонных отраслей промышленности и конверсию военного потенциала и технологий;

 

- расширить контакты между оборонной промышленностью и военными в Соединенных Штатах и государствах СНГ;

 

- перевести промышленные объекты на коммерческое использование;

 

- способствовать экологическому очищению в Северном Ледовитом океане.

 

Программа СУУ предоставляет услуги, оборудование и технологию, необходимые для оказания помощи государствам СНГ в деле уничтожения или сокращения ОМП, модернизации и расширения гарантий безопасности против его распространения внутри СНГ.

 

Достижения программы СУУ

 

Участники конференции согласились, что за годы своего существования программа СУУ достигла определенных результатов. Среди наиболее крупных достижений СУУ - возвращение в Россию более 1000 ядерных боеголовок из Белоруссии, Казахстана и Украины, отвод в безопасные места хранения более 2500 ядерных боезарядов с ракетных баз и баз бомбардировщиков, расформирование четырех частей межконтинентальных баллистических ракет СС-19 на Украине, снятие 750 ракет с пусковых установок и уничтожение примерно 630 стратегических ракет-носителей и бомбардировщиков по всему СНГ.

 

Представители министерств обороны США и России назвали техническое сотрудничество в деле транспортировки, охраны и демонтажа российского ядерного оружия примером необычайного технического мастерства.

 

На конференции были детально обсуждены еще несколько удач программы СУУ. Так, в рамках Проекта Сапфир, Соединенные Штаты и Казахстан, проконсультировавшись с Россией, совместно переправили 600 килограммов высокообогащенного урана (ВОУ) из Казахстана в более безопасные места хранения в Соединенных Штатах. Проект Сапфир частично финансировался из фондов программы СУУ. Участники конференции особо отметили межлабораторную программу министерства энергетики (МЭ) США, проводимую лабораториями МЭ США и аналогичными исследовательскими учреждениями в СНГ с целью совместного осуществления гражданских и коммерческих научных проектов. Главный упор межлабораторной программы был сделан на улучшение системы физической защиты, учета и контроля за ядерными материалами (ФЗУКЯМ) на объектах СНГ.

 

Располагая сравнительно небольшими ресурсами, межлабораторная программа рассматривалась в качестве важного мероприятия. Менее единодушны были участники конференции относительно сегодняшних достижений и перспектив Международного научно-технического центра (МНТЦ), который представляет собой большой по масштабам проект, цель которого - переориентировать бывших ученых-ядерщиков на коммерческие и гражданские виды деятельности. В то время, как многие из участников считали, что успех межлабораторной программы можно повторить в большем масштабе, другие придерживались того мнения, что сейчас еще слишком рано об этом говорить. Более того, некоторые участники, особенно из государств СНГ, были разочарованы бюрократическими проволочками в осуществлении программы МНТЦ.

 

Кроме крупных успехов программы СУУ, участники конференции также отметили и второстепенные достижения. Главным в этом отношении было то, что для государств СНГ программой была облегчена возможность присоединения к сокращению вооружений и соглашениям по нераспространению ядерного оружия. Дополнительные стимулы были созданы для Украины, Белоруссии и Казахстана с тем, чтобы они отказались от приобретения контроля над ядерным оружием, находящимся на их территории, и присоединились к ДНЯО в качестве неядерных государств. Более того, СУУ предоставила всем четырем государствам-получателям помощи гарантии того, что они будут обеспечены техникой и ресурсами для транспортировки, демонтажа и/или охраны стратегического ядерного оружия и средств его доставки, тем самым способствуя ратификации этими государствами соглашений по СНВ.

 

Некоторые американские участники конференции, в особенности официальные лица из несвязанных с МО организаций, добавили, что программа СУУ сыграла роль катализатора для других американских программ содействия в области ФЗУКЯМ, конверсии оборонной промышленности, экспортного контроля, обучения персонала и конверсии объектов. Было отмечено, что СУУ обеспечила начальное финансирование программ других организаций, многие из которых уже начаты либо скоро начнутся. Некоторые участники выразили свою уверенность в том, что СУУ будет продолжать оставаться катализатором для других инициатив частного сектора промышленности, университетов и правительств других государств в деле устроения совместных предприятий со странами СНГ и обеспечения технической поддержки демилитаризации. В более широком контексте участники признали, что СУУ явилась основным механизмом углубления двусторонних отношений между Соединенными Штатами и Белоруссией, Казахстаном, Россией и Украиной. СУУ также послужила важным каналом связи и улучшила взаимопонимание между Соединенными Штатами и государствами СНГ.

 

Сотрудничество России и США по уменьшению ядерной угрозы: общий обзор программы (к концу 1995 г.)

 

- 17 уникальных проектов; Конгрессу США направлено уведомление о выделении 612,3 млн.долл.

 

- Выделено целевым назначением 466,5 млн.долл.

 

- Текущее состояние поставок и помощи:

 

- Армированные чехлы: поставки закончены к июню 1993 г.

 

- Усовершенствование железнодорожных вагонов: к октябрю 1994 г. поставлены все 100 комплектов для грузовых вагонов и 15 комплектов для вагонов охраны.

 

- Оборудование экстренного реагирования: поставлено свыше 1400 изделий, обучено более 120 инструкторов.

 

- Контейнеры для хранения расщепляющихся материалов: контракт на изготовление контейнеров стоимостью 40 млн.долл. передан в сентябре 1993 г., решение об их производстве принято в августе 1995 г.

 

- Хранилище расщепляющихся материалов: закончен первый этап помощи в проектировании, заказано и поставлено строительное оборудование для проведения работ первого этапа.

 

- ФЗУКЯМ: организация площадочных изысканий на объекте в г. Электросталь в июне 1994 г., поездки на объекты Хэнфорд и Маяк в июле и октябре 1994 г.

 

- Создание партнерских объединений в промышленности: контракты, переданные по программе Фаст-4, оцениваются в 16,8 млн.долл., по программе жилищного строительства - в 20 млн.долл.

 

- Уничтожение стратегических наступательных вооружений: 100% оборудования заказано, поставки первого этапа в г. С.-Петербург проведены в августе 1994 г. Определяется объем и характер содействия в деле уничтожения ракетного топлива и ликвидации твердотопливных ракетных двигателей.

 

- Уничтожение химического оружия: выбор подрядчика для комплексного планирования работ произведен в мае 1994 г., представительский офис подрядчика в г. Москве приступил к работе с июня 1993 г., взаимный обмен визитами на объекты сторон состоялся в июне и августе 1994 г.

 

- Международный научно-технический центр: утверждены 183 проекта на общую сумму около 74 млн.долл. (в которых доля США составляет 31,6 млн.долл.).

 

- Фонд оборонных предприятий: утверждены три проекта капиталовложений на общую сумму 6,5 млн.долл.

 

- Обеспечение безопасности при хранении ядерного оружия: закуплено оборудование для автоматизированной системы управления запасами ядерного оружия.

 

- Обеспечение безопасности при транспортировке ядерного оружия: в настоящее время закупается оборудование поддержки действий в чрезвычайной обстановке.

 

- Фонд научных исследований и разработок.

 

- Расширение контактов между представителями министерств обороны и вооруженных сил двух стран.

 

- Отходы атомной промышленности в бассейне Северного Ледовитого океана

 

- Экспортный контроль.

 

Недостатки программы на сегодняшний день

 

Несмотря на успех многих работ, особенно по транспортировке и демонтажу ядерного оружия, в некоторых отношениях программа СУУ не оправдала ожиданий. Особенную озабоченность у участников конференции из СНГ вызвал медленный темп осуществления программ по совершенствованию экспортного контроля и ФЗУКЯМ. Обсуждая этот вопрос, участники отметили, что в то время как межлабораторной программе по улучшению ФЗУКЯМ сопутствует успех (хотя и в небольшом масштабе), межправительственные программы осложняются проволочками и оплошностями. Так, представители министерства обороны США признали, что сотрудничество с Минатомом России по определению российских требований и нужд по ФЗУКЯМ, назначению и контролю субподрядчиков по строительству хранилища для ядерных материалов в России и проведению других работ сопровождалось значительными трудностями.

 

Хотя представители МО США заверили, что министерство предприняло шаги по решению этих проблем, участники конференции признали необходимость улучшить отношения между ведомствами США и Минатомом, учитывая тот факт, что в ближайшие годы это министерство будет главным получателем средств по СУУ для контроля за ядерными материалами с демонтированного оружия. Один из российских наблюдателей отметил, что очень важно не рассматривать Минатом как непроницаемый монолит. Отмечая ряд бюрократических и других недостатков в работе министерства, этот аналитик убеждал в необходимости различать отдельные структуры внутри Минатома и выделять те организации и тех людей, которые помогали в прошлом и с которыми Соединенные Штаты могли бы работать более продуктивно.

 

Представители МО США добавили, что увеличившиеся ресурсы министерства энергетики США будут направлены на улучшение систем контроля над ядерными материалами на объектах СНГ в ближайшем будущем.

 

Признавая, что программы министерства энергетики США по усовершенствованию ФЗУКЯМ имеют конечный срок, один из представителей МЭ США выразил уверенность в том, что министерство имеет ясный список целей, составленный из нуждающихся в модернизации объектов СНГ, а также представление о ресурсах и времени, которые потребуется на проведение модернизации.

 

Некоторые участники выразили большую озабоченность тем, что сегодняшние недостатки ФЗУКЯМ были в некоторых отношениях усугублены большим объемом работ по демонтажу ядерного оружия, поскольку в результате образовались огромные запасы материалов, нуждающихся в безопасном хранении и контроле. В особенности выражались опасения насчет возможных утечек оружейных материалов в третьи страны и их использования в нелегальных оружейных программах до того, как будут приняты меры по улучшению ФЗУКЯМ, во время продвижения оружейных материалов по российской цепочке хранения из относительно безопасной зоны в МО в менее безопасную зону Минатома.

 

Другие участники обсуждения останавливались на отсутствии прогресса в двух других ключевых областях деятельности по СУУ: уничтожение запасов химического оружия (ХО) в России и установление более эффективных режимов экспортного контроля в республиках СНГ. Участники конференции детально обсудили несколько вопросов относительно начала процесса уничтожения химического оружия. Одним из них был вопрос о разногласиях между Соединенными Штатами и Россией по техническим средствам уничтожения запасов ХО. Были также отмечены разногласия по графикам работ и по механизмам контроля за уничтожением химического оружия; отсутствие в российском правительстве отчетливого разделения обязанностей по уничтожению ХО. По мнению участников конференции, эти разногласия и проволочки оказывают намного большее влияние на успех или провал Конвенции по химическому оружию, чем что-либо другое. Соединенные Штаты и Россия как две крупнейшие державы, обладающие химическим оружием, должны либо достигнуть соглашения по вопросу уничтожения ХО, либо поставить под угрозу глобальное соглашение по химическому разоружению.

 

На конференции была выражена общая неудовлетворенность прогрессом в установлении более строгих механизмов экспортного контроля за оружейным оборудованием и материалами из государств СНГ. Считается, что Россия испытывает самую большую необходимость в строгом режиме экспортного контроля из-за огромной территории и количества объектов, обладающих оружейными технологиями и материалами. Тем не менее, Россия располагает значительными ноу-хау в этой области (благодаря экспортному контролю, установленному еще в советское время). Согласно принятой российскими представителями позиции, страна уже имеет набор готовых к принятию эффективных мер по экспортному контролю. Несмотря на подобные заверения, у участников конференции не было уверенности в том, что Россия действительно ввела эффективный контроль над экспортом оружия и технологий; также не было ясности и по вопросу о том, располагает ли Россия адекватной поддерживающей инфраструктурой (например, компьютерами) для мониторинга и контроля за экспортом. Отмечалось, что несмотря на приведенные примеры полезного обмена информацией, продолжающихся обсуждений и форумов по экспортному контролю между Соединенными Штатами и Россией, техническая помощь все в большей и большей степени страдает от отсутствия соглашения по механизмам режима экспортного контроля в России, в особенности в том, что касается процедур проверки экспортных партий. Экспортный контроль на Украине, в Белоруссии и Казахстане, по утверждению некоторых участников, является еще менее строгим, особенно если учесть тот факт, что подобный контроль представляет относительно новое явление для этих государств. Более того, у республик СНГ отсутствует общее понимание характера экспортного контроля.

 

Хотя участники конференции были разочарованы отсутствием прогресса в этих важных областях, они были вынуждены признать, что ожидаются новые задержки в осуществлении ликвидации ХО, усовершенствовании ФЗУКЯМ и усилении экспортного контроля. Следует учитывать комплексный характер этих вопросов и возникающие трудности, когда незнакомые партнеры берутся за решение целого ряда новых проблем. По утверждению официальных лиц министерства обороны США, ФЗУКЯМ и уничтожение ХО являются на сегодняшний день двумя приоритетными задачами в планировании ближайших перспектив по СУУ. По замечанию других участников, организации помимо МО США принимают все большее участие в оказании содействия государствам СНГ в этих областях, в особенности МЭ США в области ФЗУКЯМ и министерство торговли в области улучшения экспортного контроля. Участники конференции были единодушны в том, что самая важная работа находится все еще на ранней стадии. Они также отметили, что несмотря на многообещающий характер работ, ведущихся в этих областях, существует несколько зарождающихся проблем, способных не только задержать, но и, возможно, нарушить эту работу до того, как она наберет необходимый темп.

 

Ключевые проблемы в осуществлении программы

 

Конференция явилась важным форумом представителей государств, получающих помощь по программе СУУ, для выражения своих опасений и вопросов, касающихся управления и осуществления программы СУУ. Между представителями СНГ и их американскими коллегами обнаружились огромные разногласия по поводу важности некоторых из этих вопросов. В некоторых случаях представители США признавали, что проблемы действительно существуют, но уже решаются. Представители СНГ высказывали опасения в основном по нижеследующим вопросам осуществления СУУ:

 

- медленное принятие решений как на высоком уровне в МО США и других американских ведомствах, так и на уровне между министерством обороны США и подрядчиками на месте в СНГ;

 

- отсутствие своевременной и непротиворечивой информации о текущих обязательствах по финансированию и графиках поставок товаров и услуг по программе СУУ;

 

- отсутствие гибкости управления со стороны Соединенных Штатов и навязывание партнерам из СНГ американских правил учета, рабочих графиков и расписаний;

 

- использование в основном американских подрядчиков и поставляемого из США оборудования для выполнения задач СУУ, нередко с более высокой себестоимостью и с большими задержками по сравнению с не менее квалифицированными подрядчиками и поставщиками из СНГ;

 

- высокая забюрократизированность со стороны США, включая многочисленные и ненужные пункты контактов по работам в рамках СУУ и большое число консультантов, потребляющих ресурсы СУУ, но мало способствующих осуществлению конкретных проектов;

 

- масштабы ядерного туризма со стороны представителей США и других стран по объектам СНГ, который не приносит никаких реальных улучшений.

 

В ответ представители США утверждали, что медленный темп в начале программы был оправдан необходимостью тщательного контроля за использованием денег, даже при присутствии риска потерять некоторую часть необязательного финансирования. Но они также отметили, что государства СНГ задержали подписание рамочных соглашений для программ СУУ. Те же официальные лица добавили, что некоторые из задержек были обусловлены комплексным характером программы и позднее темп работ значительно повысился. Так, МО США проводит в некоторых областях оперативные изменения в целях улучшения методов контроля подрядчиков по проектам в СНГ, предоставляя подрядчикам на местах большей автономии для принятия и выполнения решений. Американские представители отметили, что во многих случаях Соединенные Штаты проявляли большую гибкость в учете пожеланий СНГ, касающихся осуществления проектов по СУУ. Например, российско-американское сотрудничество в деле уничтожения ХО: несмотря на то, что американцы предлагали сначала уничтожить доставленные по воздуху боеприпасы ХО в западной части России, используя метод сжигания, в конечном итоге США согласились с мнением России о том, что сначала необходимо уничтожить артиллерийские боеприпасы, хранящиеся на восточных складах, используя другой метод их уничтожения.

 

Американские представители также подвергли сомнению правомочность утверждений о том, что проекты по СУУ содержали положения о покупке только американских товаров и услуг, по которым большая часть финансирования должна была оставаться в США, а государства СНГ редко включались в качестве подрядчиков и с ними редко консультировались. Было сказано, что с представителями СНГ консультировались на всех этапах проектов по СУУ, вплоть до выбора типа и марки оборудования, закупаемого на осуществление конкретных проектов. Отмечалось, что несмотря на задержки и более высокую стоимость использования американских подрядчиков и поставщиков, без положений о покупке только американских товаров и услуг программа СУУ скорее всего будет свернута в Конгрессе США. По утверждению некоторых участников из Соединенных Штатов и СНГ, координация планирования бюджетов обеих сторон остается слабой: проблема ухудшается из-за взаимного информационного вакуума. По замечанию одного из американских представителей, существует мало документов участвующих правительств СНГ, в деталях расписывающих уничтожение оружия и задачи демилитаризации, планы и нужды СНГ, которые соответствовали бы сопоставимым документам США. Без такой документации трудно понять требования СНГ, подобрать ресурсы СУУ и сделать заявки на получение бюджетных средств на конкретные нужды СНГ или же предоставить Конгрессу США обоснованные доводы для выделения дополнительных фондов.

 

Участники конференции со стороны СНГ высказали нарекания по поводу отсутствия открытости со стороны Соединенных Штатов, в частности по поводу официальных источников информации о расходовании фондов, выделенных на СУУ. Участник из СНГ заметил, что Отчет о состоянии дел, опубликованный совместно Монтерейским институтом и фондом Карнеги, является одним из немногих источников информации по текущему финансированию СУУ и деятельности в рамках этой программы.

 

Большинство участников согласились с тем, что эти оперативные проблемы могут решаться или уже решаются путем совершенствования управления, улучшенной связи между Соединенными Штатами и странами-получателями из СНГ, большей открытости относительно процессов принятия решений каждой стороной и других мер. Более важные проблемы, продемонстрированные в ходе обсуждения на конференции, касались масштаба и цели программы СУУ, а также несовпадающих ожиданий от программы со стороны США и СНГ. Так, некоторые представители СНГ были твердо убеждены, что помощь по СУУ должна охватывать не только военно-технические задачи, такие как уничтожение оружия и контроль за материалами, но также экономические и социальные вопросы демилитаризации (конверсия оборонных заводов, переобучение и обеспечение жильем офицеров и персонала оборонной промышленности). Согласно другим предложениям, больше внимания при планировании СУУ должно уделяться вопросам экологии, например, очищению бывших объектов по производству оружия. Некоторые из этих участников считают, что СУУ должна подходить к процессу демилитаризации более целостно. По их мнению, такой подход также развеет бытующие в СНГ представления о том, что СУУ является для Соединенных Штатов просто средством разоружения государств СНГ и разрушения их научной и промышленной инфраструктуры.

 

Американский участник и один из представителей СНГ привели в пример Белоруссию, где целостный подход был опробован и увенчался большим успехом. В этом государстве при демилитаризации выбранных мест дислокации СС-25 используется всеобъемлющий пакет мер, в результате чего финансирование СУУ идет на конверсию целых баз, включая переоборудование заводов, переобучение персонала и строительство жилья. Было предложено, чтобы подобный широкий подход на местах способствовал решению социальных вопросов. Однако представителем СНГ была выражена и другая точка зрения, согласно которой масштаб программы по СУУ является слишком большим, и по нескольким видам работ финансирование СУУ покрывает лишь малую часть требуемых ресурсов, уже выделенных государственными бюджетами стран СНГ (особенно в России). Поэтому вместо распыления ограниченных средств на слишком большое количество работ, уже хорошо финансирующихся в СНГ, этот наблюдатель предложил сконцентрировать выделенные на СУУ средства на относительно ограниченном количестве проектов, нуждающихся в дополнительном финансировании (таких, например, как уничтожение ХО), где они действительно принесут пользу.

 

В большинстве случаев представители США отмечали, что программа СУУ имеет ограниченные полномочия. Более того, принимая во внимание политический настрой в Конгрессе, подобные дополнительные работы вряд ли будут финансироваться. Изначально масштаб СУУ был небольшой, но за прошедшие годы расширился за счет других целей и других видов работ, включая содействие государствам СНГ для безопасной транспортировки и размещения ядерного оружия и материалов. Согласно одному из бывших американских представителей, СУУ стала рогом изобилия, который можно использовать для решения проблем экологического очищения, оборонной конверсии, обеспечения жильем военных, переобучения персонала и целого ряда других проблем республик СНГ.

 

Другие участники отметили, что хотя расширение программы по СУУ является инициативой демократов в Конгрессе, администрация Буша также начала использовать СУУ как средство для стимулирования государств СНГ, в особенности Украины, в целях присоединения их к ДНЯО. Так СУУ превратилась в средство обеспечения стимулов для государств СНГ взамен подписания и ратификации ими ряда договоров по сокращению вооружений. Теперь, после нескольких лет этого ползания, как назвал эту эволюцию один из наблюдателей, в Соединенных Штатах на СУУ оказывается огромное давление с целью вернуть этой программе ее первоначальный, намного меньший масштаб. Политический переворот в Конгрессе привел к власти республиканское большинство, которое никогда не соглашалось с расширением СУУ и которое сейчас предпринимает меры для значительного уменьшения масштабов программы. В то же время государства СНГ уже привыкли к программе до такой степени, что некоторые рассматривают СУУ в качестве системы наград за соблюдение различных соглашений по контролю над вооружениями. Таким образом, разрыв между ожиданиями от СУУ и понятиями о ее целях и масштабах в США и СНГ увеличивается. Участники согласились, что необходимо достижение нового согласия среди американских политиков, а также между Соединенными Штатами и странами-получателями помощи в СНГ относительно того, что возможно достичь в рамках программы СУУ.

 

Появляющиеся тенденции и их значение для программы

 

Присутствовавшие на конференции согласились, что изменения в политическом климате США бросают вызов успеху программы СУУ. Сегодня в Соединенных Штатах господствует анти-иностранная, анти-российская и анти-клинтоновская тенденция. Но подобные изменения не ограничиваются только Соединенными Штатами. Во многих отношениях СУУ угрожает стать политическим обязательством стран, принимающих помощь. Ранние представления о программе в государствах СНГ разрушены не только из-за их преувеличенного характера и проблем с выполнением программы на ранних стадиях, но и из-за провала СУУ в устранении огромного социального и экономического беспорядка, возникшего в результате демилитаризации. Несколько участников из СНГ отметили, что в политических кругах СНГ к СУУ относятся с недоверием. Все в большей степени СУУ считают средством, используемым США для разоружения государств СНГ и подрыва их технологической и промышленной базы. Представители СНГ говорили о том, что программу СУУ стало очень трудно отстаивать внутри СНГ.

 

Участники отметили некоторые приближающиеся события, которые могут ухудшить создавшуюся политическую ситуацию. Во-первых, приближающиеся президентские выборы в России и Соединенных Штатах могут вызвать враждебные политические дискуссии по СУУ, а также сказаться на отношениях США-СНГ вообще - даже в том случае, если решению конкретных проблем по СУУ будет уделяться меньше внимания на высшем уровне. Во-вторых, на СУУ может сказаться некоторая напряженность, появившаяся в двусторонних российско-американских отношениях. Споры о российском военном вмешательстве в Чечне, о западном вмешательстве в боснийский конфликт, о продаже Ирану российских реакторных технологий и заявления о продолжающихся исследованиях России в области биологического оружия (БО) потенциально могут повредить - повлиять на оказание помощи всем государствам СНГ. В-третьих, неумение или нежелание некоторых государств СНГ выполнять свои обязательства, особенно касающиеся обычных вооруженных сил в Европе, могут еще больше разрушить политическую поддержку СУУ в Соединенных Штатах.

 

Ухудшение в отношении политиков к СУУ нашло свое отражение в недавних инициативах Конгресса США по определению дальнейшей помощи по СУУ. Участники из СНГ, особенно из России, были особенно озабочены недавними попытками Конгресса привязать СУУ к прекращению Россией ядерной сделки с Ираном, а также к предоставлению гарантий приостановки российской программы БО и другим мерам. Хотя многие из американских и других участников конференции поддерживали данную точку зрения и относили эти меры в область политики, они также признали, что некоторые из этих проблем на самом деле сложнее и не могут быть решены без серьезного внимания на высшем уровне. Как заметил один из представителей СНГ, заявления о продолжающихся исследованиях России в области БО могут быть не просто выдумкой недружественно настроенных средств массовой информации, но официальным мнением разведки США. Он отметил, что это проблема, которую нельзя решить с помощью дипломатии и которая сама собой никуда не уйдет. Она должна быть своевременно решена по официальным каналам до того, как разрушит двусторонние отношения и конкретно - программу СУУ.

 

Рассматривая будущие потенциальные политические ловушки, несколько участников нарисовали неприятную картину того, что может произойти, если этим проблемам позволить полностью разрушить программу СУУ. Отмечалось, что многие виды деятельности в рамках СУУ, в особенности касающиеся контроля за ядерными материалами, уничтожения запасов ХО и развития экспортного контроля, находятся теперь на важных этапах развития после преодоления ряда препятствий. Участники конференции были обеспокоены тем, что сокращение или свертывание программы по СУУ сильно увеличит опасность того, что ядерные и другие оружейные материалы, технологии и ноу-хау попадут на мировой рынок оружия.

 

По предположению одного украинского представителя, сокращение или свертывание СУУ поставит под угрозу те особые отношения, которые, по мнению Украины, она установила с Соединенными Штатами. Этот же представитель заметил, что достижение на Украине консенсуса по многим вопросам оборонной и внешней политики, особенно касающимся ядерных дел, было долгим и трудным. Он предупредил, что если СУУ будет отложена, это может быть использовано существующими на Украине политическими силами для повторного обсуждения вопроса о присоединении Украины к ДНЯО, о присоединении ее к СНВ и других вопросов. Представитель Белоруссии сделал похожее предупреждение, а казахстанский представитель отметил, что Казахстан отказался от обладания ядерным оружием не из альтруизма, а в результате действия нескольких политических факторов, в том числе и СУУ. Российские представители напомнили собравшимся об огромных социальных и экономических беспорядках, возникших после окончания холодной войны. Они предупредили, что сокращение или свертывание помощи по программе СУУ только ухудшит ситуацию, воодушевив те российские силы, которые с подозрением относятся к Западу.

 

Другие участники конференции подтвердили высокую вероятность возникновения проблем в случае прекращения помощи по СУУ или в случае свертывания какого-либо другого альтернативного механизма. Неудача Соединенных Штатов и России в деле соглашения по условиям уничтожения запасов ХО поставит под угрозу многие многосторонние соглашения, в особенности Конвенцию по химическому оружию. Другие страны также могут пересмотреть свои обязательства по ДНЯО, Конвенции по биологическому оружию и другим соглашениям, если сокращения вооружений США-СНГ будут приостановлены.

 

Сотрудничество России и США по уменьшению ядерной угрозы: текущее состояние реализации программы (в млн.долл.)

 

Соглашение/

 

меморандум Дата подписания Сумма в уведомлении Конгрессу Выделено целевым назначением Остаток Рамочное июнь 1992 г. Армированные чехлы июнь 1992 г. 5,00 3,20 0,00 Ж/д вагоны август 1992 г. 21,50 21,50 0,00 Аварийное реагирование июнь 1992 г. 15,00 14,20 0,80 Контейнеры июнь 1992 г. 50,00 47,80 2,20 Проектирование хранилищ октябрь 1992 г. 15,00 15,00 0,00 Оборудование хранилищ сентябрь 1993 г. 75,00 29,10 45,90 Контроль и учет радиоактивных материалов сентябрь 1993 г. 45,00 42,50 2,50 Промышленные объединения декабрь 1993 г. 38,00 37,30 0,70 Ликвидация СНВ август 1993 г. 162,00 119,40 42,60 Уничтожение ХО июль 1992 г. 55,00 37,60 17,40 МНТЦ ноябрь 1992 г. 35,00 34,90 0,10 Фонд оборонных предприятий - 10,00 10,00 0,00 Безопасность при хранении ядерного оружия апрель 1994 г. 5,00 0,50 4,50 Безопасность при транспортировке ядерного оружия апрель 1995 г. 27,00 7,80 19,20 Расширение контактов между МО и ВС сентябрь 1993 г. 11,50 7,30 4,20 Экспортный контроль - 2,26 0,20 2,06 Отходы атомной промышленности в Северном Ледовитом океане - 30,00 28,20 1,80 Фонд НИОКР - 10,00 10,00 0,00 Итого: 612,30 466,50 143,90

 

Разница в 1,8 млн. долл. объясняется отсутствием потребностей в средствах на армированные чехлы

 

Выход из сложившейся ситуации: стратегия помощи СНГ в будущем

 

Участники конференции уделили внимание возможным усовершенствованиям программы СУУ в ближайшее время и потенциальной стратегии выполнения задач СУУ. Обсуждение затронуло несколько уровней. На макроуровне несколько американских представителей отметили, что ряд усовершенствований в области управлении уже сделан. Другие участники конференции предлагали дополнительные шаги по усовершенствованию управления программой работ по СУУ. Ключевой темой конференции в этом отношении стала необходимость большей координации как внутри соответствующих российских и американских ведомств, так и между Соединенными Штатами и их отдельными партнерами по СУУ; а также внутри группы стран, получающих помощь по СУУ. Что касается первой области, то существуют некоторые сомнения относительно того, достаточно ли хорошо скоординирована деятельность разных американских ведомств. По утверждению некоторых представителей, существует устойчивая межведомственная координация, в то время как другие жаловались на растаскивание программы по разным ведомствам, несмотря на хорошую работу каждого ведомства в отдельности. Согласно этой точке зрения, Белому Дому все труднее и труднее использовать программу СУУ для достижения широких политических интересов США.

 

Кроме этой дискуссии, американские представители сообщили о ряде шагов по усовершенствованию дальнейшей координации американской программы СУУ и работ типа СУУ, в основном через Управление по координации в Государственном департаменте. На уровне подрядчиков, представители МО рассказали о некоторых изменениях, осуществляемых сейчас для того, чтобы дать подрядчикам на местах в государствах СНГ большую автономность в принятии решений по отдельным проектам и для того, чтобы больше использовалось подрядчиков и технологии из СНГ.

 

Что касается улучшения двусторонней координации, несколько участников предложили разработать совместный план по мониторингу за уровнем и планом расходов фондов СУУ и поставок товаров и услуг странам, получающим помощь. Американские представители добавили, что координация будет сильно улучшена более систематичными сообщениями о текущих работах, требованиях и нуждах стран, получающих помощь по СУУ. Документация СУУ значительно улучшит координацию планирования бюджетов и бюджетных графиков США и СНГ, помогая официальным лицам из США лучше согласовывать потребности СНГ с имеющимися в наличии ресурсами и подготавливать более аргументированные доводы для выделения будущих ассигнований в Конгрессе США. Со своей стороны, официальные лица СНГ настаивали на большей открытости процесса принятия решений в США и более точной методике информирования о решениях по финансированию, о контрактах и государственных заказах, а также о поставке товаров и услуг государствам, получающим помощь.

 

Важная инициатива была предложена на конференции несколькими представителями СНГ по улучшению координации и информированию по вопросам СУУ государств СНГ, которые в настоящее время имеют мало средств для сопоставления опыта, обсуждения жалоб и обмена информацией. Как отметил казахстанский представитель, двусторонние обсуждения полезны, но слишком часто являются заложниками провалов в двусторонних отношениях между США и отдельными государствами. Многосторонний форум, такой как группа четырех или "4 + 1" поможет государствам, получающим помощь по СУУ, совместно работать над общими проблемами.

 

На широком стратегическом уровне было достигнуто почти всеобщее согласие о том, что политический фокус СУУ утерян и должен быть восстановлен и что необходим новый консенсус по целям и масштабам СУУ и помощи государствам СНГ вообще. Представитель СНГ указал на то, что Соединенные Штаты должны сначала достигнуть внутреннего консенсуса насчет того, какой вид помощи они готовы предложить, а государства, получающие помощь, со своей стороны, должны совместно с Соединенными Штатами разрабатывать реальные планы, учитывая политическую динамику в Вашингтоне. Высказывались различные точки зрения, как может выглядеть подобный новый консенсус в сегодняшней политической ситуации: например, нужно ли включать социальные проблемы в программы по демилитаризации или же программа СУУ должна быть переработана с целью уделения большего внимания меньшему количеству вопросов. Некоторые считали, что для того, чтобы выжить, СУУ и подобные ей программы будут вынуждены ограничить цели. Возможно, будут заново разработаны меньшие по размерам и амбициям программы. Некоторые участники были также более пессимистично настроены в отношении того, можно ли убедить ведущих конгрессменов и других политических лидеров в важности программы. Другие были настроены более оптимистично, считая, что при более энергичной закулисной обработке членов Конгресса и политиков участниками конференции, в особенности из государств СНГ, получающих помощь, СУУ останется важной программой по усилению взаимной безопасности.

 

Участники конференции проявили энтузиазм по поводу совершенствования уровня общественной и законодательной поддержки программы и других похожих программ как в США, так и в государствах СНГ. Было отмечено, однако, что некоторые программы, такие как межлабораторная программа МЭ, кажутся успешными несмотря на то, что эта программа не получила широкого освещения в прессе. Участники неоднократно жаловались на отсутствие эффективных отношений с общественностью для СУУ. Как отметил один из участников, что-то не то происходит в Конгрессе, если его лидеры сначала отклоняют на голосовании расходы по СУУ, а затем утверждают, что ни одно из их сокращений расходов не затронуло национальную безопасность США. По его мнению, единственное тому объяснение - это существование множества отдельных личностей, не понимающих программу. Участники конференции сошлись на том, что усилия по ознакомлению высокопоставленных законодателей и широкой общественности с обстоятельствами и выгодами СУУ должны получить приоритетное значение.

 

Несколько представителей СНГ, говорили о необходимости нахождения новых каналов связи с теми, кто выступает против помощи СНГ. Эти участники предложили провести ряд общих и частных встреч и слушаний между высокопоставленными представителями СНГ и лидерами Конгресса, особенно критиками программы. Такой диалог позволит государствам СНГ лучше изложить свои аргументы тем, кто контролирует условия финансирования СУУ. Неправительственные организации, подобные инициаторам этой конференции, могли бы играть решающую роль в установлении контактов в диалоге между официальными лицами СНГ и Конгрессом США. Другие участники предложили, чтобы подобные контакты устанавливались между официальными лицами США и государственными законодательными органами в республиках СНГ и, возможно, также между местными законодательными органами в республиках СНГ и правительственными ведомствами в регионах СНГ, имеющими непосредственное отношение к проектам СУУ. Обеим сторонам было предложено шире использовать средства массовой информации для большой осведомленности общественности о целях, статусе и достижениях СУУ и других подобных видах деятельности. Перефразируя тему, которая неоднократно затрагивалась представителями СНГ ранее, один из участников предложил, что США должны рассмотреть возможность заключения большего количества контрактов с местными субподрядчиками из СНГ по проектам по СУУ, что позволит доброжелательно настроить широкие массы к программе в этих республиках.

 

Было также достигнуто общее согласие, что дело восстановления ориентиров СУУ потребует больше внимания политиков высокого уровня в основном в Соединенных Штатах, но также и в государствах, получающих помощь. Только такое внимание позволит США действовать в качестве третейского судьи в бюрократических войнах за сферы влияния, задержавших осуществление программы и приведших к растратам ресурсов, а также явится самым эффективным средством перестройки законодательной и общественной поддержки СУУ и программ этого типа. Политические контакты на высоком уровне, в особенности между Соединенными Штатами и Россией, необходимы для решения ключевых вопросов, таких как соблюдение Россией Договора об обычных вооружениях в Европе и якобы продолжающаяся деятельность России в области БО.

 

По самым оптимистичным прогнозам представителей США, Конгресс США в 1996 финансовом году может выделить от 250 до 400 млн. долларов на работы по СУУ. Но несмотря на политический ярлык, который получила программа, и реальную возможность ее прекращения, ведется обсуждение потенциальных способов продолжения помощи СУУ другими средствами. Участники конференции были воодушевлены успехом МЭ США в получении от Конгресса финансирования на усовершенствование ФЗУКЯМ и другие виды деятельности. Представители других американских ведомств отметили, что СУУ подтолкнула ряд программ, которые скорее всего будут продолжаться и даже расти под контролем ведомств, не принадлежащих МО. Открытие доступа к работам по СУУ для отличных от министерства обороны США ведомств серьезно началось наряду со многими инициативами, уже прорабатываемыми в государственном департаменте, министерстве энергетики и министерстве торговли.

 

Несколько выступавших прокомментировали потенциальную поддержку программ типа СУУ за пределами правительства США. Отмечалось, например, что несмотря на то, что СУУ поддерживала несколько проектов по конверсии оборонной деятельности в государствах СНГ, главным условием успешной конверсии военных отраслей в СНГ было инвестирование частного капитала компаний из США и других стран, путем создания совместных промышленных предприятий с участием СНГ. Несколько участников заметили, что СУУ уже играет роль катализатора для частных инвестиций в СНГ. Было также отмечено, что частный капитал способен затмить любые потенциальные издержки по СУУ. Высказано было предположение, что другими источниками поддержки могут стать университеты (для которых, по замечанию одного из участников, проекты по СУУ были закрыты), частные лица. Эти предложения вызвали разную реакцию. Один из представителей СНГ отметил, например, что если было трудно убедить Конгресс США профинансировать строительство жилья для бывших офицеров российской армии, убедить отдельных американских граждан в этом будет еще труднее.

 

Между участниками из США и СНГ состоялась широкая дискуссия о том, могут ли международные организации, такие как Мировой Банк, обеспечить соответствующие средства на выполнение проектов, имеющих отношение к СУУ. По предположению некоторых участников, особенно из Соединенных Штатов, эти организации должны иметь перспективные проекты и интересы, которые могут быть очень органично (хотя и выборочно) распространены и на работы по СУУ. Так, один из участников при обсуждении демилитаризации ХО в России, отметил, что Мировой Банк (МБРР) направил более 150 млн. долларов на экологическую очистку бассейна реки Волги. Некоторые из этих ресурсов могут быть направлены и на решение проблемы уничтожения ХО, стоящей перед этим регионом. Другие участники были менее оптимистично настроены, приводя в пример предшествующие неудачи в деле убеждения таких организаций, как МБРР и МВФ, профинансировать работы по демилиратизации или конверсии. Более того, отмечалось, что межправительственное соглашение было уместнее при решении наиболее важных вопросов, касающихся программы СУУ.

 

И наконец, при обсуждении альтернативных стратегий в отношении СУУ, участники обсуждения часто возвращались к возможности задействования других государств в обеспечении технической и финансовой поддержки работ по демилитаризации и конверсии в государствах СНГ. Один неамериканский участник конференции напомнил собравшимся, что демилитаризация и конверсия оборонной промышленности в бывшем Советском Союзе являются международными проблемами, не ограничивающимися только Соединенными Штатами и республиками СНГ. Он отметил, что его страна и многие другие страны уже обеспечивают техническую и финансовую поддержку государствам СНГ и продемонстрировали свою готовность расширить эту поддержку.

 

Ближе к концу заседания, несколько представителей СНГ выразили свою озабоченность попытками Конгресса привязать СУУ к поведению России. Эти участники были явно озабочены фактом, что проступки России или же несоблюдение Россией обязательств может повлиять на другие государства СНГ, не имевших подобных дискуссий с Соединенными Штатами. Представляется важным тот факт, что данные представители не знали о том, что сегодняшние ограничения, наложенные Конгрессом на помощь по СУУ, относятся только к России и не затрагивают другие государства СНГ. Кроме этого недоразумения, несколько участников из СНГ заметили, что до сегодняшнего дня они не совсем понимали сильные политические течения в Конгрессе и в американском общественном мнении против СУУ. Поблагодарив представителей США за разъяснение, многие участники из СНГ были удивлены пессимистичным настроем американцев. Многие также выразили разочарование по поводу отсутствия механизмов по влиянию на ситуацию. Хотя участники из США не могли обнадежить в этом отношении, они согласились с оценкой их коллег из СНГ о необходимости усовершенствовать каналы связи между Конгрессом США и принимающими решения ведомствами государств СНГ.